論檢察獨立的外部保障機制

　　檢察獨立是現(xiàn)代法治的一項重要原則，其基本涵義就是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，不受任何行政機關(guān)、社會團體或個人的干涉。檢察獨立是權(quán)力制衡和依法治國的必然要求，是強化法律監(jiān)督職能和實現(xiàn)國家法律統(tǒng)一正確實施的重要手段。當前檢察獨立法律依據(jù)的虛無化、檢察權(quán)地方化、檢察工作行政化、檢察官大眾化等因素導致了檢察機關(guān)難以獨立行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督職能的嚴重弱化。筆者認為，要從根本上解決上述問題，在檢察機關(guān)不斷加強自身建設(shè)、增強隊伍素質(zhì)、提高監(jiān)督水平的基礎(chǔ)上，還必須構(gòu)建具有中國特色的檢察獨立外部保障機制。

　　一、 完善檢察獨立的法律依據(jù)

　�。ㄒ唬┟鞔_檢察機關(guān)的憲法地位。我國憲法第一百二十九條明確規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。法律監(jiān)督是統(tǒng)治階級為確保其法律能夠正確實施，維護國家法制統(tǒng)一而實行的專門監(jiān)督。最高權(quán)力機關(guān)將行政執(zhí)行權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)分別賦予行政、審判和檢察機關(guān)行使，一方面行政、審判、檢察機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督；另一方面同屬被授權(quán)機關(guān)的行政、審判、檢察機關(guān)相互獨立，地位平等，在憲法框架內(nèi)根據(jù)各自的職權(quán)范圍各司其職、各負其責，并以此實現(xiàn)相互間的制約。 檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位已成通論。

　　（二）明確檢察權(quán)的性質(zhì)。顧名思義，檢察機關(guān)享有的權(quán)力統(tǒng)稱為檢察權(quán)，它是國家確保其法律能夠統(tǒng)一正確實施而賦予檢察機關(guān)的一項獨立而專門的權(quán)力，主要可分為三個方面：一是職務(wù)犯罪監(jiān)督權(quán)，主要表現(xiàn)為職務(wù)犯罪偵查權(quán)，即通過對國家工作人員的職務(wù)犯罪以及與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)的犯罪進行偵查，以保障國家機關(guān)執(zhí)法的公正和準確；二是公訴權(quán)，即各個法定偵查機關(guān)和部門偵查終結(jié)的犯罪案件，都由檢察機關(guān)依法作出起訴或不起訴的決定，將起訴的案件依照管轄的規(guī)定向人民法院提起公訴、交付審判，這是運用法律監(jiān)督的職權(quán)代表國家對犯罪行為實施的法律監(jiān)督；三是訴訟監(jiān)督權(quán)，即對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動是否合法實行法律監(jiān)督，訴訟監(jiān)督的對象是國家的偵查、審判和司法行政機關(guān)，監(jiān)督的內(nèi)容是司法行為和處理決定是否符合國家法律的規(guī)定。 可見，檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)，它們的內(nèi)涵與外延是完全一致的， 都是國家權(quán)力機關(guān)賦予檢察機關(guān)的一項獨立而專門的國家權(quán)力，不是司法權(quán)或行政權(quán)的組成部分。當前，不少學者和法律界人士對檢察權(quán)的性質(zhì)提出自己的觀點，或認為檢察權(quán)是一種行政權(quán)；或認為檢察權(quán)是一種司法權(quán)；或認為檢察權(quán)既具有行政權(quán)的成份，又具有司法權(quán)的成份，是雙重屬性；有的學者進一步質(zhì)疑檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位不準確，甚至提出檢察機關(guān)應(yīng)當撤銷、分解。筆者認為，出現(xiàn)這種偏差的主要原因有二：一是將西方“三權(quán)分立”學說模式化、普遍化，遇到國家權(quán)力配置問題就硬套“三權(quán)分立”的固有模式；二是將檢察權(quán)的表象當成了本質(zhì)，雖然檢察權(quán)在不同情況下表現(xiàn)為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)或訴訟監(jiān)督權(quán)，但偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)的表現(xiàn)形式和實現(xiàn)手段最終又統(tǒng)一和依附于檢察權(quán)。

　�。ㄈ�）完善檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的法律依據(jù)。法律監(jiān)督不是泛指監(jiān)督法律實施的一切活動，而是指運用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的，能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。 因此，如果沒有相應(yīng)的法律保障、法律授權(quán)、法律程序，確保檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)就只能是一句空話。當前我國沒有專門的法律監(jiān)督法，有關(guān)檢察機關(guān)地位、職權(quán)和工作程序等規(guī)定主要散見于憲法、檢察院組織法和刑事訴訟法等法律規(guī)范中，一方面根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能對檢察法律監(jiān)督做出具體翔實的規(guī)定；另一方面低位法對檢察法律監(jiān)督的規(guī)定又比較散亂。這樣檢察機關(guān)在行使檢察權(quán)時，必然要面臨兩大尷尬：一是在實體上出現(xiàn)盲點和空白。例如，公安機關(guān)的治安處罰、部分偵查活動和裁判活動，以及幾乎所有行政執(zhí)法活動，都游離于法律監(jiān)督立法之外，而這些恰恰是執(zhí)法不嚴和權(quán)力可能被濫用的領(lǐng)域；二是在程序上缺乏剛性和可操作性。例如，刑訴法第八十七條規(guī)定，公安機關(guān)不立案理由不能成立的，檢察機關(guān)應(yīng)當通知其立案。如果公安機關(guān)堅持不立案，檢察機關(guān)“立案通知”的指令性便顯得蒼白無力。又如，刑訴法規(guī)定人民檢察院認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)�，�?yīng)當自接到通知之日起一個月內(nèi)將

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