楊建順：關于行政執(zhí)行權力配置的思考

全國人大常委會法制工作委員會從１９９９年３月著手行政強制法的調(diào)研起草工作，經(jīng)過反復征求各有關方面的意見，多次修改，于２００２年４月形成了《行政強制法（征求意見稿）》。該項工作具有極其重要和深遠的意義，這一點毋庸置疑。本文作者提出的觀點是，為了實現(xiàn)“對行政強制行為進行規(guī)范，既賦予行政機關必要的法律手段，進行有效的行政管理，維護公共利益和公共秩序，又避免和防止權力的濫用，保護公民、法人和其他組織的合法權益”之目的，不應該局限于“行政強制”，而應該全方位地架構行政執(zhí)行制度。

　　一、問題的提出

　　在行政強制法的調(diào)研起草過程中，關于該法的名稱及適用范圍，學術界提出了多種選擇方案：有人主張制定行政強制法，其中包括行政強制執(zhí)行與即時強制等內(nèi)容；有人主張制定行政強制執(zhí)行法，非執(zhí)行性的強制措施及即時強制措施不宜納入立法范圍；還有人主張制定行政強制措施法，以解決目前行政強制措施領域執(zhí)法混亂的迫切需要；也有人主張制定行政執(zhí)行法，將所有行政執(zhí)行的情形網(wǎng)羅其中，為全面實現(xiàn)依法行政奠定基礎。我認為，應該制定行政執(zhí)行法，基于全方位的考慮，在充分賦予行政機關以各種執(zhí)行手段的同時，為其設定較為全面而周密的程序。

　　圍繞該法的名稱及適用范圍的上述爭議，反映出學術界有關研究的多視角性，也反映出實踐中有關問題的復雜性。實際上，到目前為止，除了《行政強制法（征求意見稿）》明確地單獨使用“行政強制”這一術語外，行政法學界大多是將其作為定語來使用的，如行政強制執(zhí)行、行政強制措施等�！靶姓�強制”，是由行政強制執(zhí)行、即時強制、行政調(diào)查等組成的一個復合概念，指行政強制主體為保障行政管理的順利進行，通過依法采取強制手段迫使拒不履行行政義務的相對方履行義務或達到與履行義務相同的狀態(tài)；或者出于維護社會秩序或保護私人（公民）人身健康、人身和財產(chǎn)安全的需要，乃至為了獲得行政上信息的需要，而對（私人）相對方的人身或財產(chǎn)采取緊急性、及時性或臨時性強制措施的具體行政行為的總稱。很顯然，盡管它是由多種制度組成的，但是，它仍然不是行政執(zhí)行制度的全部，不能成為行政執(zhí)行的一般法，而只能是行政強制的一般法。

　　在行政執(zhí)行領域，日常行政管理中的大多數(shù)義務是由義務人自覺履行的。這種自覺履行，可能是自愿的，也可能是由于某種形式的“被迫”，但是，其表現(xiàn)出的是一種溫和而自覺的行為。在現(xiàn)代國家，特別是在福利國家、社會國家和行政國家等一系列概念得以廣泛確立和深化的情況下，創(chuàng)造參與型行政或互動型行政，已經(jīng)成為發(fā)達諸國的共通趨勢。簡言之，對行政執(zhí)行應該有一個較為客觀和全面的認識。除了行政強制主體通過強制手段確保行政上的義務得以履行外，義務人自覺履行相關義務也是行政執(zhí)行的形態(tài)，而且是最廣泛和最重要的行政執(zhí)行形態(tài)。通過立法，應該對有關行政執(zhí)行的方方面面作出系統(tǒng)、全面而有效的規(guī)定。然而，在有關體制架構的過程中，對于如何創(chuàng)造出義務人自覺履行，實現(xiàn)參與型行政、互動型行政這一現(xiàn)代行政狀態(tài)，理論界和實務界普遍重視不夠，對行政執(zhí)行制度欠缺全方位架構的視角。

　　《行政強制法（征求意見稿）》業(yè)已形成，該法的適用范圍亦基本得以確定：包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩方面內(nèi)容。我認為，在這種情況下，雖然不能全方位地架構行政執(zhí)行制度，但至少也應該從廣義上來理解行政強制這個概念。在立法中，不僅應對行政強制執(zhí)行、行政強制措施作出規(guī)

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