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通海法院構(gòu)建西部小法院審判管理模式的改革與實(shí)踐
“公正與效率”是二十一世紀(jì)法院的兩大主題，作為現(xiàn)代司法的兩項(xiàng)基本目標(biāo)，公正和效率是對立統(tǒng)一的，理想的模式是通過正當(dāng)、快捷的程序得到“公正”的結(jié)果。從法院自身來考察，司法人員的素質(zhì)和高科技的保障是基礎(chǔ)，還有一個非常根本的方面是法院內(nèi)部的管理模式，特別是在特定的國家權(quán)力架構(gòu)和有限的司法資源條件下，法院的審判組織結(jié)構(gòu)，審判流程方式等直接決定著效率和公正的實(shí)現(xiàn)。探索符合西部小法院區(qū)域特點(diǎn)的審判管理模式，其目標(biāo)是進(jìn)一步提高我們自身的審判管理水平，建立科學(xué)、長效的審判管理機(jī)制，減少中間環(huán)節(jié)，提高審判效率，實(shí)現(xiàn)司法公正。一、審判管理的概念和目的
法院管理是由審判管理、人事管理、行政管理共同構(gòu)筑的統(tǒng)一管理體系，其中審判管理是法院管理的核心部分，人事管理和行政管理都應(yīng)該服從和服務(wù)于審判管理活動，正如一個企業(yè)應(yīng)有主營業(yè)務(wù)和核心競爭力一樣，我們從法院紛繁復(fù)雜的各項(xiàng)工作中，提煉出來的核心業(yè)務(wù)就是審判。
審判管理是指人民法院在審判案件的整個訴訟活動過程中，為了使審判工作合法、有序、高效地開展，由法院內(nèi)部有關(guān)部門和人員通過建立規(guī)章制度對審判工作進(jìn)行科學(xué)、合理的分工、協(xié)調(diào)、規(guī)范、監(jiān)督和指導(dǎo)，從而保證案件審理的各個環(huán)節(jié)，各個方面能夠通力合作，分權(quán)制衡，以實(shí)現(xiàn)公正高效。簡而言之，審判管理就是圍繞審判這個核心業(yè)務(wù)所進(jìn)行的管理。
審判管理的目的從大的方面來說就是為了保證人民法院的整個訴訟活動合法、有序、高效地進(jìn)行。按照《人民法院五年改革綱要》的要求，要通過審判管理體制的改革，完善人民法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確，互相配合，有效監(jiān)督，高效運(yùn)行的審判體制，這就是當(dāng)前人民法院審判管理體制所追求的價值目標(biāo)。
二、轄區(qū)的特點(diǎn)和自身的狀況
以通�？h人民法院為例，其地域、人口、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)是：1、面積小，人口相對集中；2、在云南省屬于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，但比起東部發(fā)達(dá)地區(qū)來差距仍較大；3、歷史文化源遠(yuǎn)流長，有自己獨(dú)特的傳統(tǒng)和習(xí)俗；4、法制建設(shè)有一定基礎(chǔ)，但治安“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問題多，突發(fā)事件時有發(fā)生。
結(jié)合縣情，分析近幾年來法院審判管理的特點(diǎn)，比對東部和發(fā)達(dá)地區(qū)的情況可以對通�？h人民法院的現(xiàn)狀作以下概括：
通海法院屬于西部的一個小法院，有其自身的特點(diǎn)、優(yōu)勢和局限性。與其它地廣人稀的西部縣相比，其特點(diǎn)是面積小，交通便利，人口相對集中，與這種地域狀況相適應(yīng)，在審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置上有條件做到相對集中，所以通�？h人民法院于1999年完成了收縮派出法庭的工作。其優(yōu)勢在于硬件設(shè)施建設(shè)可以基本滿足現(xiàn)有審判任務(wù)的需要，與東部和發(fā)達(dá)地區(qū)相比，每年不超過2000件的各類案件總數(shù)不算多，有條件在案件上做到精耕細(xì)作，審判效率還不是工作中的主要矛盾，東部和發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不完全適合西部小法院的狀況；和其它西部小法院一樣，我們的局限性在于干警的相對素質(zhì)偏低，案件質(zhì)量不高，主要反映在庭審質(zhì)量和法律文書質(zhì)量上，還有一個最大的差距是在審判管理水平上。
三、審判管理體制改革的目標(biāo)、方法、原則和步驟
通�？h人民法院在認(rèn)真分析轄區(qū)特點(diǎn)和法院自身狀況的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)司法公正，提高審判效率為目標(biāo)，并按照《人民法院五年改革綱要》確立的改革原則，結(jié)合審判規(guī)律的要求，大膽進(jìn)行了一系列卓有成效的改革和實(shí)踐，初步構(gòu)建起了一套符合西部小法院的審判管理模式。
1、目標(biāo)。在《人民法院五年改革綱要》所確立的“權(quán)責(zé)明確、互相配合、有效監(jiān)督、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的司法改革原則指導(dǎo)下，通海法院確立的審判管理體制改革的目標(biāo)是：建立一套符合審判規(guī)律，適應(yīng)我院現(xiàn)實(shí)狀況又著眼于未來，職責(zé)明確，分工合理，運(yùn)轉(zhuǎn)高效，保障有力的法院審判管理體制。
2、方法。兩手一齊抓：一手抓靜態(tài)的審判組織體制改革，方向是大膽打破現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置的障礙，保留機(jī)構(gòu)，由專人兼職研究，對所有審判資源重新進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)審判資源的合理調(diào)配，解決審判一線力量不足的矛盾。包括機(jī)構(gòu)的整合，人力資源的整合，物質(zhì)資源的整合。另一手抓動態(tài)的案件流程管理體制的改革，將案件的程序運(yùn)作分解成立案、庭前準(zhǔn)備、裁判、卷宗裝訂、評查、歸檔七個階段，分工由不同的部門和不同的人員完成，形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效的流程管理，充分利用我院現(xiàn)有的局域網(wǎng)作為審判管理平臺，實(shí)現(xiàn)案件流程的信息化管理。
3、原則。四個堅(jiān)持。一是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的思想；二是堅(jiān)持充分論證的思想，三是堅(jiān)持符合法律的思想；四是堅(jiān)持結(jié)合實(shí)際的思想。
4、步驟。通海法院在構(gòu)建新的審判管理模式的過程中，設(shè)計了分三步走的步驟非常有特點(diǎn)，并且收到了實(shí)效，很有借鑒意義。第一步是重點(diǎn)突破，第二步是合力攻堅(jiān)，第三步是建立體系。
第一步重點(diǎn)突破階段已基本完成，見到了實(shí)效，鼓舞了士氣，堅(jiān)定了改革的決心。主要完成的改革任務(wù)有：
①執(zhí)行治亂。要解決執(zhí)行難，必先解決執(zhí)行亂。執(zhí)行亂是法院審判管理中的一大難點(diǎn)，必須花大力氣徹底解決。通海法院于2001年8月起，花了近半年的時間，調(diào)整了執(zhí)行人員，徹底整治了執(zhí)行工作中存在的弄虛作假、瞞報、漏報、執(zhí)行財產(chǎn)不變現(xiàn)，檔案管理混亂等問題。糾正了執(zhí)行亂的現(xiàn)象，為法院的審判管理改革和治理執(zhí)行難奠定了基礎(chǔ)，探索和建立了一套有效的執(zhí)行管理體制。
②民商合一。為建立與三大程序法相對應(yīng)的民事、刑事、行政三大審判體系，解決長期以來民商分離的格局，避免執(zhí)行同一部程序法和實(shí)體法的民商案件分屬兩個庭室所造成的同一法院對同一類案件在裁判和適用法律上存在的差異，按照民商合一，相對穩(wěn)定，合理平衡的原則，合并民一、民二庭為一個庭室；同時將民商案件分成幾個大的類型，由不同的合議庭來分管，讓法官通過審判實(shí)踐和理論鉆研形成自己的專業(yè)領(lǐng)域，以此促進(jìn)法官的專業(yè)化、精英化。同時推行合議庭負(fù)責(zé)制和錯案追究制，率先在2001年建立了以大民事格局為方向的民事審判組織體制。
③公開聽證。針對我國傳統(tǒng)的申請?jiān)賹徍蜕暝V制度中存在的主體無限，次數(shù)和時間無限，審級無限，理由無限所帶來的部分當(dāng)事人以同一事實(shí)，同一理由對同一裁判文書反復(fù)纏訴的弊端，為了減少訴訟成本，節(jié)約審判資源，維護(hù)法院裁判的既判力和權(quán)威性，按照有訴必理，公開平等，及時合議的原則，推行申訴，申請?jiān)賹彴讣墓_聽證制度，制定公開聽證規(guī)則，將無限申訴變?yōu)橛邢奚暝V，無限再審變?yōu)橛邢拊賹�，將申請�(jiān)賹�，申訴的審查工作，進(jìn)行陽光作業(yè)，減少和避免暗箱操作，即維護(hù)了公民的訴訟權(quán)利，又維護(hù)了法院裁判的既判力和司法權(quán)威。
④實(shí)現(xiàn)三個分立。為改革法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能，理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)關(guān)系，建立、健全案件流程體系，革除由法官自收、自審、自執(zhí)案件所帶來的久拖不結(jié)、暗箱操作、違法裁判的弊端，將審判權(quán)進(jìn)行合理分解，分別由立案、裁判、執(zhí)行、審判監(jiān)督四個部門來分別實(shí)施，實(shí)現(xiàn)案件的流程管理，分權(quán)制衡，全程監(jiān)督，落實(shí)了立審、審執(zhí)、審監(jiān)“三個分立”制度，促進(jìn)了以獨(dú)立、公正、公開、高效為主要內(nèi)涵的審判機(jī)制的建立。
在這一階段還進(jìn)行了落實(shí)公開審判的制度，改革了庭審方式和裁判文書制作，加強(qiáng)了調(diào)研工作和干警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)了法官職業(yè)道德的建設(shè)等審判管理體制改革的工作。
第二步合力攻堅(jiān)階段，核心任務(wù)是推行主審法官員額制。法院隊(duì)伍中很大一部分審判員并不具備現(xiàn)代法官的素質(zhì)，導(dǎo)致法院人員過多過濫，而高素質(zhì)的審判人員則相對不足。更由于激勵機(jī)制的導(dǎo)向錯誤，更難以調(diào)動高素質(zhì)審判人員的工作積極性，也難以吸引高素質(zhì)的人才到法院工作，通過第一階段民商合一的改革，將裁判權(quán)作了一定的收縮，在合議庭負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，選好合議庭負(fù)責(zé)人，由合議庭負(fù)責(zé)人對本合議庭的案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。通過這一項(xiàng)改革，我院民商事案件的質(zhì)量有大幅上升。從玉溪中院對全市近期上訴案件的質(zhì)量分析來看，全市基層法院上訴案件的平均改判率為35.84%，而我院上訴案件的改判率只有12.5%，低于平均數(shù)2.9倍，是全市上訴改判率最低的法院，在隊(duì)伍人員不變的情況下，我們通過審判組織體制的改革，實(shí)現(xiàn)了案件質(zhì)量上一次大的飛躍。但這一項(xiàng)改革并不徹底，我們最終的目標(biāo)是要按照《人民法院五年改革綱要》確立的以“確定法官員額，建立法官遴選制度，建立法官保障制度”為內(nèi)容的全面法官職業(yè)化建設(shè)，根據(jù)我院的案件數(shù)量和干警素質(zhì)狀況確定主審法官員額為8名，祥細(xì)制定了主審法官考試辦法，建立了主審法官保障制度，對主審法官實(shí)行相對高薪制，將裁判權(quán)進(jìn)一步向主審法官集中，充分挖掘潛力，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)審判資源的作用，通過激勵機(jī)制調(diào)動高素質(zhì)人才的積極性。同時推行法官助理制度和審判單元制度，以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)、合理又面向未來的審判組織體制，這一步是完成我院審判組織體制改革，建立新的審判管理模式的一個重要基矗云南省高院已將通海法院主審法官員額制的改革列為全省的試點(diǎn)，經(jīng)過一年多的論證和試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善制度，先后制定了《通海縣人民法院主審法官員額制選任工作實(shí)施細(xì)則（試行）》、《通海縣人民法院第一任主審法官選任工作實(shí)施方案》、《通海縣人民法院第一任主審法官選任考試辦法》、《通�？h人民法院第一任主審法官制度的規(guī)定（試行）》、《通�？h人民法院法官助理制度的規(guī)定（試行）》和《通�？h人民法院崗位目標(biāo)責(zé)任制獎懲考核辦法》，為通�？h人民法院全面推進(jìn)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，推行以主審法官員額制為核心，輔之以法官
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