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推進(jìn)地方財政預(yù)算編制改革的探討
一、當(dāng)前地方財政預(yù)算體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（一）地方財政預(yù)算的綜合性較差
市場經(jīng)濟(jì)國家的政府收入絕大部分為稅收收入，只有很小部分的規(guī)費(fèi)收入，而且，所有收入都要納入財政預(yù)算。但我國政府收入除了以稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入外，還包括大量部門直接參與分配的各種基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入和部分政府職能部門私自設(shè)立、攤派的制度外收入。而在所有這些政府收入中，只有預(yù)算內(nèi)這部分收入納入了地方政府的財政預(yù)算。地方財政預(yù)算的調(diào)控空間相對受到限制，地方財政預(yù)算的綜合性比較差。
�。ǘ┑胤截斦A(yù)算支出供給范圍過寬
當(dāng)前，地方財政支出范圍不僅包括公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)等項(xiàng)目支出，而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支，如撥付企業(yè)虧損補(bǔ)貼、彌補(bǔ)企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟(jì)改革中，有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場，收入規(guī)模相當(dāng)可觀，但財政仍須對其提供經(jīng)費(fèi)。財政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決，結(jié)果造成應(yīng)該由財政承擔(dān)的事情財力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，扭曲了分配關(guān)系，加劇了地方財政收支的矛盾。
�。ㄈ┑胤截斦A(yù)算編制方法粗放
多年來，地方財政預(yù)算的編制形式一直是功能預(yù)算，這種預(yù)算結(jié)果過于抽象，財政資源配置不能顯示具體的使用部門和單位。財政預(yù)算編制方法主要還是采取“基數(shù)法”，即新年度的支出預(yù)算在上年度支出基礎(chǔ)上考慮增支因素后確定。這種方法不科學(xué)、不規(guī)范，也不符合公平原則，造成支出剛性增長。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算，只對新的增支因素分析，不對基數(shù)分析，編制方法過粗，透明度不夠，公眾也無法對支出安排進(jìn)行監(jiān)督。
�。ㄋ模┑胤截斦A(yù)算支出效率低下
地方財政年初預(yù)算只是一個籠統(tǒng)概念，資金分配和使用的約束性較差。一是預(yù)算資金安排基本上是“基數(shù)加增長”的模式，對資金的基數(shù)部分缺少必要性的分析和論證，缺少隨時間、實(shí)際等因素進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。二是預(yù)算的權(quán)威性、法制性不強(qiáng)。每年下半年調(diào)整預(yù)算，預(yù)算缺乏法制性、權(quán)威性。三是部分預(yù)算單位調(diào)整了預(yù)算資金的使用用途，導(dǎo)致財政資金的使用效率下降。四是財政資金預(yù)算安排環(huán)節(jié)較多，使財政資金沒有全部用于具體的項(xiàng)目，降低了其使用效率。
�。ㄎ澹┑胤截斦A(yù)算支出的公平原則未能嚴(yán)格執(zhí)行
我國已經(jīng)加入WTO，按照非歧視原則、公平原則和透明原則，對各種企業(yè)實(shí)行國民待遇。但目前仍有相當(dāng)數(shù)量的地方政府為加強(qiáng)招商引資力度，紛紛在財政支出中安排了相當(dāng)大的一部分資金，建立財政扶持獎勵基金，用于獎勵給企業(yè)和個人。這些地方財政預(yù)算的列收列支，一方面減少了地方可用財力的規(guī)模，增加了地方財政收入中的“泡沫”成分；另一方面這種財政預(yù)算獎勵支出對不同企業(yè)形成了不公平的待遇，不利于企業(yè)間通過市場進(jìn)行公平競爭，地方的財源也會因?yàn)楠剟钪С龆粩嗔魇�，擾亂了地方財經(jīng)秩序，不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
二、建立地方財政預(yù)算新體系的基本設(shè)想
隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國由原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)到了構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制上來。這就決定了我國財政也要由原來計(jì)劃型模式的國家財政轉(zhuǎn)到市場型模式的公共財政上來。建立公共財政不僅僅是財政模式的變革問題，而且它會直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進(jìn)一步深入的關(guān)鍵性步驟，它將大大加速我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立健全的進(jìn)程。公共預(yù)算是公共財政的必然要求，是與公共財政相適應(yīng)的一種財政預(yù)算形式。
�。ㄒ唬┱{(diào)整政府支出預(yù)
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