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地質勘查項目預算管理思考論文
1地質勘查項目預算管理存在的主要問題
1.1管理政策不一致，預算標準不統(tǒng)一
從已經出臺的各項政策來看，不同性質的資金投資側重點和工作任務的傾向性均有所不同，這些資金來源于資源稅、資源補償費、礦業(yè)權價款和出讓金等收入，每一種渠道收入的資金都有其特殊用途，為了實現(xiàn)各項資金管理政策相互配套，各級主管部門制定了多個不同的項目預算標準。除中央級政策標準外，各省級地方政府也先后出臺了具有不同地方特色的管理政策。以5000m鉆探工程量預算為例，國土資源調查預算標準為341.20萬元，中央地質勘查基金預算標準為534.80萬元，地質礦產調查專項預算標準為546.36萬元，黑龍江省定額預算為609.91萬元，不同標準的預算額相差最大達44%。僅在中央級預算標準中，相同條件的工作手段額度也存在很大差別。鉆探孔深0-700m，巖石硬度Ⅳ級，國土資源調查標準為469元/m，中央基金標準為1007元/m，地質調查專項標準為751元/m，標準之間伸縮性很大，根本不能橫向比較，更無法實現(xiàn)有效控制。管理政策和預算標準不統(tǒng)一，將直接導致一項工作多重約束及項目預算的多重標準，同樣條件的一個項目采用不同的標準預算結果相差懸殊。財政投資項目的支出預算沒有統(tǒng)一的標準控制，資金管理隨意性太大，資金浪費現(xiàn)象難以監(jiān)管，也往往使很多項目承擔單位不知所從。地質勘查工作的資金管理秩序在某種程度上甚至可以說是混亂的。
1.2預算標準結構和費用設置不合理
中央基金項目預算標準中沒有設置設備使用費和運輸費項目，這兩項費用在野外實施過程中占有相當大的比例，一般以研究和室內分析為主的項目不使用重型設備和大型運輸車輛，但鉆探、測井、地震等手段，野外施工作業(yè)均離不開大型設備和大型運輸車輛，項目實施過程中只能將這部分費用記為交通費，這是不合理的。在項目費中設置了咨詢費，但在組織實施費中已經包含相關費用，部分費用不能明顯區(qū)分，存在重復內容。預算標準中還區(qū)分了單位類型，對是否有財政事業(yè)費撥款，采用不同比例數(shù)預算，由于國有地勘單位大多屬于事業(yè)單位，多數(shù)有財政事業(yè)費撥款，但撥款方式和撥款額度相差懸殊，這部分費用僅用一個比例數(shù)平衡，這對很多地勘單位是不公平的。在以野外施工為主的綜合性勘查項目中，各類標準均將工作手段劃分為地形測繪、地質測量、物化探、遙感、鉆探、山地工程、巖礦測試等七個類別，地質技術工作被劃分為其他地質工作，這部分工作費用比例很低，而且只包含了一般技術工作，沒有考慮綜合研究內容。地質勘查項目的最終成果并不是野外施工完成就能得到的，沒有大量的綜合研究是無法實現(xiàn)的，地質勘查項目兼有工程項目和科研項目的雙重屬性，除了體力勞動還離不開腦力勞動，科學研究工作是在綜合整理和報告編制過程中進行的，往往被人們忽視，其工作量和價值決不亞于任何一種實物工作手段，應將這部分費用做為一種工作手段單列。
1.3預算執(zhí)行進度與項目實際不同步
目前一般地質勘查項目工作期限較以往均有所壓縮，為了與財政年度工作計劃相吻合，當年立項的項目要求當年完工，而多數(shù)項目到七八月份才開始實施，項目實際工期和預算支出不一致。一方面，項目實施進展情況與資金撥款進度互不關聯(lián)，致使有的項目已完工但資金尚未到位，而有的項目資金已撥付但遲遲不見開工。另一方面，不同工作手段受資金問題影響，前后不能科學合理地銜接，前置工作不能指導后續(xù)施工，直接影響項目實施效果。在實際工作中，常常形成野外施工影響預算執(zhí)行，預算執(zhí)行反過來又影響野外施工的惡性循環(huán)。隨著市場經濟體制的逐漸完善及地勘單位管理模式的不斷改革，目前的財務會計制度已不能完全適應實際工作需要，地勘工作撥款與多種經營收入已不能實現(xiàn)完全意義上的區(qū)分，部分費用和會計科目設置，以及成本費用的歸集方式等均有待完善。特別是《國務院關于加強地質工作的決定》出臺后，地質勘查項目投資主體已經多元化，融資方式也發(fā)生了較大變化，政府僅僅是項目投資多元化中的一類主體，多數(shù)國有地勘單位已趨于市場化。因此，及時修訂地勘單位財務制度和會計制度，適應地質勘查行業(yè)資金管理形勢，是財政和地勘主管部門應考慮的問題。
1.4績效考核和決算審查機制不健全
目前地勘行業(yè)尚未將資金管理納入到項目績效考核體系當中，也沒有建立獨立的地勘項目資金管理績效考核制度，很難保證地勘項目資金使用效益的最大化，容易導致項目資金沉淀或虛編項目預算等問題。除績效考核外，對項目預算缺乏竣工決算與審查監(jiān)督程序。項目竣工決算與審查是對資金使用效果進行評價的重要環(huán)節(jié)。而目前的項目竣工資金管理，大多采用結算匯報形式，缺少竣工決算和審查過程。《中央地質勘查基金項目資金預(結)算管理暫行辦法》規(guī)定，項目工作結束或終止，項目單位應編制項目結算，提交項目監(jiān)理機構審查，沒有要求項目單位編制竣工決算報告�！逗邶埥临Y源項目資金管理暫行辦法》規(guī)定，項目完工后，項目承擔單位應當及時辦理竣工決算，并按規(guī)定提交項目資金審計報告，這一規(guī)定十分籠統(tǒng)，決算和審計報告均要求由項目承擔單位提供，無監(jiān)督的可操作性。目前，國內只有內蒙古和新疆等少數(shù)地方制定了地質勘查項目竣工決算編制和審查制度，大多數(shù)國家資金渠道均沒有決算和審查程序，對項目資金的最終使用效果缺少結論性評價。
2項目預算管理規(guī)范化的必要性
(1)預算管理規(guī)范化是完善相關機構職能、提高工作效率的具體體現(xiàn)。國家和省級國土資源主管部門和財政部門，是地質勘查項目預算管理的主管部門，對地質勘查項目的組織實施及資金的預算和使用負有監(jiān)督和管理責任。只有不斷完善預算政策和預算標準，使地質勘查投資在規(guī)范的制度體系下運行，才能做好項目資金使用的監(jiān)督管理工作，避免政府地勘資金浪費和流失，更好地維護國家的經濟利益。（2）預算管理規(guī)范化有利于維護地質勘查市場秩序、調動地質勘查單位積極性。規(guī)范化是提高地質勘查項目管理水平的主要途徑，在當前國家實施找礦突破戰(zhàn)略行動的背景下，加強項目預算的規(guī)范化管理，有利于建立和完善礦產資源勘查投入良性循環(huán)機制，維護社會資金投資人的利益，實現(xiàn)地質勘查市場的公開、公平和公正，調動各方面積極性,充分發(fā)揮各類資金在礦產勘查中的作用。(3)預算管理規(guī)范化使地質勘查項目資金投入和使用目標更加明確，項目預算編制和執(zhí)行更加有章可循，避免盲目性。實施規(guī)范化管理后，制定的項目設計與預算相互配套吻合，執(zhí)行目標具有預期可行性和可操作性，項目管理和承擔單位在相同的標準框架內運轉，上下聯(lián)動高效有序，從而提高項目實施的效率，實現(xiàn)預期的經濟社會效益。(4)項目預算管理規(guī)范化是有效控制項目成本，降低項目投資風險的必然要求。在非規(guī)范化或無序狀態(tài)下，項目成本控制不能有效地進行甚至根本無從著手，其投資目標效益很難評估。項目實施過程中，要嚴格控制資金使用范圍，防止可能發(fā)生的浪費，就必須從預算編制開始實行規(guī)范化管理，使成本始終處在可控制范圍內，實現(xiàn)資金的高效利用，降低投資風險。
3項目預算管理規(guī)范化的主要措施
3.1項目管理政策的規(guī)范化
雖然不同類型的地質勘查項目工作重點和研究方向有所區(qū)別，但其實質工作內涵是相同的，具有客觀上相同的工作規(guī)律性，其本質是通過物理化學方法、工程揭露方法、測試分析方法和綜合研究方法對地質礦產發(fā)展變化規(guī)律進行揭示和總結，從而形成地質勘查成果報告的過程。由此可見，各類地質勘查項目均可受控于統(tǒng)一的管理政策，通過制定規(guī)范性的管理法規(guī)和管理制度，可以有效解決當前項目預算管理中存在的各種問題。項目預算管理規(guī)范化，首先應該從管理政策規(guī)范化著手，制定統(tǒng)一規(guī)范、科學合理、執(zhí)行有效、權責明確的管理政策。目前的項目資金管理政策十分復雜，難以統(tǒng)一管理，地勘單位在執(zhí)行時也很難把握重點。因此，建議以中央地質勘查基金和省級地質勘查基金為主要參照樣本，將各類資金合并，統(tǒng)一納入基金管理。2011年5月，國土資源部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于建立健全中央地質勘查基金與省級地質勘查基金協(xié)調聯(lián)動機制的指導意見》，提出為進一步規(guī)范地質勘查基金運行管理，建立中央和省級地勘基金政策一致、投向互補的協(xié)調聯(lián)動機制，中央和省級地方兩級基金應形成整體功能。地勘基金已經成為地質勘查和礦產資源管理的重要手段和調控工具，其作用已基本覆蓋地質勘查工作的各個方面，形成了地質勘查資金投入與管理的主體功能。建立以地質勘查基金為主體的地質勘查項目資金投入管理機制，將各級財政投資的地質礦產調查評價專項、礦產資源補償費、國土資源調查專項、各級地質勘查基金、各級財政專項資金及危機礦山找礦專項等各類資金，加以整合，構成統(tǒng)一的地質勘查基金，納入政府性基金預算管理。制定具有適應性和可操作性的地質勘查基金項目預算管理政策，以使目前主體單一、政策多元、機制復雜、效益低下的項目管理政策體系，逐步實現(xiàn)規(guī)范化和科學化。
3.2項目預算標準的規(guī)范化
將目前正在實施的國土資源調查預算標準、地質礦產調查評價預算標準、中央地質勘查基金項目預算標準、各省地方地質勘查預算標準(定額)、地方地質勘查基金預算標準、地方地質礦產調查評價預算標準等不同類型的預算標準進行整合，以中央地質勘查基金項目預算標準為基礎，采用工作手段分項單價預算法，制定規(guī)范的“地質勘查項目預算標準”，作為全國范圍內統(tǒng)一的項目預算依據(jù)。規(guī)范化后的預算標準，預算內容應包括所有工作手段，同時增加綜合研究工作手段，費用設置即應符合各類項目技術方案需要，也應與財務會計制度相一致，適應各地區(qū)影響項目實施的自然技術條件的變化，確定合理的稅費提取和利潤比例，同時也要具備隨市場物價變動的動態(tài)調整功能。在此基礎上，進一步制定行業(yè)統(tǒng)一的“地質勘查項目預算編制規(guī)范”�，F(xiàn)有的地質調查評價類項目的甲類和乙類劃分方法，結構復雜，不易于掌握，且劃分界線模糊，項目預算標準規(guī)范化后，這類問題完全可以避免。
3.3項目預算執(zhí)行的規(guī)范化
項目預算執(zhí)行包括項目成本核算和項目決算，其主要任務分別是實現(xiàn)項目預算與實施的相互協(xié)調，預算費用與實際成本管理的監(jiān)督與控制。在成本核算管理方面，有關部門應及時研究財務會計政策的適應性，修訂《地質勘查單位財務制度》和《地質勘查單位會計制度》，以適應地質勘查行業(yè)資金管理形勢。地勘單位應根據(jù)本單位實際情況，在地勘單位財務會計制度基礎上，制定規(guī)范合理、易于操作的成本核算制度，規(guī)定成本核算的基本程序、崗位責任和核算的技術要求。項目決算是預算執(zhí)行的最后一個環(huán)節(jié)，既包含執(zhí)行項目預算的內容，又具有對預算執(zhí)行過程進行總結和監(jiān)督的作用，是項目實施過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。而目前大多數(shù)地質勘查項目，沒有項目決算和決算審查過程，這種程序缺失現(xiàn)象，直接導致監(jiān)督失效，不能對投資情況進行有效評估，更無法實現(xiàn)對整個項目的規(guī)范化管理。各級國土資源主管部門和財政部門應將項目決算和決算審查管理列為重點工作，在國家法律法規(guī)框架內，結合各地區(qū)及各類地質勘查項目的實際情況，制定地質勘查項目竣工決算報告編制和審查辦法。項目竣工決算在我國工程建設領域已實施多年，積累了大量的管理經驗，這些經驗完全可以引入到地質勘查行業(yè)，為提高地質勘查項目的實施效果，改進地質勘查項目資金管理提供借鑒。項目竣工決算報告應與項目成果報告同步編制、同步審查、同時匯交。一個項目竣工后如果沒有編制決算報告，這個項目的實施過程是不完整的。沒有編制決算報告的項目，地質勘查成果應不予驗收。新疆維吾爾自治區(qū)和內蒙古自治區(qū)國土資源主管部門，根據(jù)各自地區(qū)的實際情況，制定了地質勘查項目竣工決算報告編制管理辦法，在項目決算管理規(guī)范化方面先行一步，為全國及其他省區(qū)加強地質勘查項目預算執(zhí)行的監(jiān)督管理提供了參考。
4結論
項目預算管理，是項目管理的重要組成部分，項目管理規(guī)范化就是以制度建設為核心的項目管理體制的規(guī)范化。項目預算管理規(guī)范化的主要內容，包括管理政策的規(guī)范化、項目預算標準的規(guī)范化和項目預算執(zhí)行的規(guī)范化等三個方面，其核心就是構建預算管理的規(guī)范化制度體系，通過主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理，實現(xiàn)對項目預算管理全過程的有效控制。國家和省兩級國土資源主管部門和財政部門，應當研究制定適應性好、可操作性強、規(guī)范統(tǒng)一的預算管理政策和預算標準。地質勘查單位，應當制定規(guī)范可行、便于實施的內部成本核算制度和財務管理制度，在項目實施過程中，加強資金的使用與管理。隨著項目預算管理的規(guī)范化和管理體制的不斷完善，國家投資地質勘查項目的綜合效益將會大幅提升，項目資金的使用效率會更高，地質勘查市場功能和地勘單位找礦積極性將會得到釋放，地質勘查行業(yè)有望形成健康有序科學發(fā)展的新常態(tài)。
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