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制定《行政程序法》應(yīng)正確處理的幾對關(guān)系
摘 要：制定《行政程序法》是建設(shè)法治國家、法治政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。要設(shè)計(jì)和實(shí)施這一工程必然要涉及多方面、多層次的各種各樣的問題，要處理多方面、多層次的各種各樣的關(guān)系，其中最重要的，影響乃至決定該法性質(zhì)、功能、作用和調(diào)整范圍的問題主要有八項(xiàng)：（一）統(tǒng)一法典與單行法的關(guān)系；（二）程序法與實(shí)體法的關(guān)系；（三）規(guī)范具體行政行為與規(guī)范抽象行政行為的關(guān)系；（四）規(guī)范外部行政行為與規(guī)范內(nèi)部行政行為的關(guān)系；（五）規(guī)范行政行為與規(guī)范行政救濟(jì)行為的關(guān)系；（六）規(guī)范權(quán)力性行政行為與規(guī)范非權(quán)力性行政行為的關(guān)系；（七）規(guī)范國家公權(quán)力行為與規(guī)范社會公權(quán)力行為的關(guān)系；（八）規(guī)范行政機(jī)關(guān)公權(quán)力行為與規(guī)范其他國家機(jī)關(guān)公權(quán)力行為的關(guān)系（本文就如何正確處理此八項(xiàng)關(guān)系，闡述了文章作者的基本觀點(diǎn)、主張及其理由和根據(jù)）。關(guān)鍵詞：行政程序法、行政程序、行政行為、公權(quán)力
一、行政程序統(tǒng)一法典與行政程序單行法的關(guān)系
我們目前正在草擬的《行政程序法》1是行政程序的基本法，是行政程序的統(tǒng)一法典。此前，我們已經(jīng)制定了多部行政程序單行法（法律和行政法規(guī)），如《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等，除了專門的行政程序單行法外，我們還在許多行政管理單行法中或多或少地規(guī)定了某些相應(yīng)的行政程序（盡管很不完善），如《治安管理處罰條例》、《行政監(jiān)察法》、《價格法》、《城市房屋拆遷條例》、《土地管理法》2等。這樣，下述問題就不可避免地?cái)[在了我們面前：
我們還有沒有必要制定統(tǒng)一的行政程序法典？
如有必要，統(tǒng)一的行政程序法典制定出來后，行政程序單行法和行政管理單行法中規(guī)定的行政程序是不是應(yīng)該廢止？
如二者都有必要存在，如何處理二者之間的關(guān)系，是統(tǒng)一法典優(yōu)于單行法還是單行法優(yōu)于統(tǒng)一法典？單行法與統(tǒng)一法典的關(guān)系是適用特別法優(yōu)于普通法的原則，還是適用新法優(yōu)于舊法（視單行法制定于統(tǒng)一法典之前還是之后）的原則3，抑或是適用基本法優(yōu)于一般法（視統(tǒng)一法典為基本法，單行法為一般法）的原則？
首先，我們來討論有沒有必要制定統(tǒng)一的行政程序法典。
在法治健全或比較健全的國家或地區(qū)，通常都有比較完善的行政程序法。但不同國家、不同地區(qū)的行政程序法的模式很不相同：有的制定統(tǒng)一的行政程序法典，有的不制定統(tǒng)一的行政程序法典，而依不同行政領(lǐng)域、不同行政事務(wù)制定數(shù)量眾多的單行程序法律、法規(guī)4；在制定統(tǒng)一行政程序法典的國家、地區(qū)，其行政程序法典有的大而全，內(nèi)容包括行政立法（抽象行政行為）程序、行政處理（具體行政行為）程序、行政裁決程序、行政救濟(jì)程序等，甚至包括行政組織法、行政行為法等實(shí)體法的有關(guān)內(nèi)容，有的則調(diào)整范圍相對較窄，內(nèi)容相當(dāng)簡要，通常只包括具體行政行為程序而不包括抽象行政行為程序，只包括外部行政行為程序而不包括內(nèi)部行政行為程序，只包括行政主體行使職權(quán)程序（即事前、事中程序）而不包括行政救濟(jì)程序（即事后程序），只規(guī)定純程序問題而不規(guī)定任何實(shí)體問題5.
我國已經(jīng)通過憲法確立了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)。國務(wù)院為此發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了在十年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。建設(shè)法治國家和建設(shè)法治政府都要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公權(quán)力的行使。但怎樣健全和完善行政程序法？我們面臨著立法模式選擇：是采用現(xiàn)行模式，一個一個分別制定單行法而不再制定統(tǒng)一的行政程序法典，還是在現(xiàn)有單行法的基礎(chǔ)上再制定統(tǒng)一的行政程序法典？筆者主張?jiān)诂F(xiàn)有單行法的基礎(chǔ)上再制定統(tǒng)一的行政程序法典。因?yàn)榻y(tǒng)一行政程序法典有純單行法所不可能具有的下述優(yōu)勢：其一，有利于保障行政程序法制的統(tǒng)一，以避免分別單行立法可能導(dǎo)致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由這種相互不一致、矛盾、沖突而引起的對行政相對人的不公正：相同情況，不同對待或不同情況，相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統(tǒng)化，以避免
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