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談我國財政政策支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的通盤考察 （上）
財政政策是世界各國政府追求經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，在彌補(bǔ)“市場失靈”的資源配置、維護(hù)社會穩(wěn)定的收入再分配、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的反周期操作等方面，都可以發(fā)揮其功能，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。二十世紀(jì)80年代初，中國在世界范圍的新技術(shù)革命浪潮使經(jīng)濟(jì)全球化趨勢方興未艾的當(dāng)口，發(fā)動了以國家現(xiàn)代化為指向的改革開放。中國的財政政策在改革開放二十余年來的歷程，也沿著建立市場經(jīng)濟(jì)新體制的軌跡，在積極借鑒市場經(jīng)驗的同時，結(jié)合本國各階段的具體情況，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的作用。
一、中國改革開放以來財政政策的基本情況與機(jī)制轉(zhuǎn)變概述
(一)從分權(quán)“突破口”到分稅分級框架建立：財政體制變革中財政政策向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變
中國漸進(jìn)改革的初期，與農(nóng)村改革、建立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)一道，財政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一：從1980年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財政體制，改行“劃分收支、分級包干”的分權(quán)型財政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備條件。財權(quán)向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗，又前進(jìn)到一、二步利改稅，試圖在對外開放、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)、培育市場的大背景下，通過放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，達(dá)到搞活企業(yè)、解放生產(chǎn)力的改革目的。
1985年，以利改稅為基礎(chǔ)，財政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”，1988年后，又調(diào)整為“多種形式的財政包干”�！胺謾�(quán)”取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問題：地區(qū)割據(jù)、財力分散和運(yùn)作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。經(jīng)過反復(fù)的問題剖析、理論研討、國際經(jīng)驗借鑒和試點(diǎn)經(jīng)驗總結(jié)，中國財政體制改革的基本思路以及財政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，即認(rèn)識到應(yīng)建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，從政府財力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關(guān)系壓抑和損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的“條塊分割”，從而適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉(zhuǎn)為政府運(yùn)用政策工具、通過市場中介間接調(diào)控的新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。
1994年，中國推出財政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架，成為由“行政性分權(quán)”(分灶吃飯)向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”(分稅分級)的一個里程碑式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在新體制下，中央、地方劃開事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨(dú)立的預(yù)算(同時也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付)，企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級別，不再考慮行政隸屬關(guān)系，依法既交國稅，又交地方稅，走向明晰產(chǎn)權(quán)和公平競爭的道路。
這種分稅分級的新財政體制，內(nèi)在地要求財政政策的設(shè)計和運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿(經(jīng)濟(jì)參數(shù)形式)為主，成為中國財政政策在體制模式和經(jīng)濟(jì)增長模式“兩個轉(zhuǎn)變”進(jìn)程中，向市場經(jīng)濟(jì)條件下間接調(diào)控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。
(二)為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系而努力：連年赤字與財政困境
中國“兩個轉(zhuǎn)變”啟動時的“歷史欠賬”堆積如山，為了達(dá)到以改革促進(jìn)發(fā)展和長期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開放與發(fā)展的基本環(huán)境的目的，把握住經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個“硬道理”，貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問題層出不窮，千頭萬緒，政府體系所需要的財力規(guī)模極大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實(shí)壓力因素的綜合和維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財力緊張和明顯的財政困境，赤字連年發(fā)生，持
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