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對×縣土地使用權流轉情況的調研與思考 -調研報告
穩(wěn)定和完善土地承包責任制，是黨的農村政策的根本體現，是保障農民權益、促進農業(yè)發(fā)展、保持農村穩(wěn)定的基礎。在穩(wěn)定土地家庭承包經營的基礎上，允許土地使用權合理流轉，是農業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策。如何在堅持土地家庭承包經營的基礎上，通過土地使用權流轉，實現土地資源合理優(yōu)化配置，這是一個亟待探索解決的問題。
一、ww縣土地使用權流轉現狀
元謀縣地處金沙江干熱河谷地帶，國土面積2021.46平方公里，全縣轄79個村（居）民委員會，總人口206528人，其中農業(yè)人口185884人，是一個典型的農業(yè)縣。全縣共有耕地面積198375畝，其中，水田97800畝，旱地100575畝；有可供開發(fā)的“四荒”(荒山、荒地、荒溝、荒灘)面積1607300畝。到2003年底，全縣參與土地使用權流轉的農戶數達2162戶，面積達77116畝，其中，耕地流轉面積有4125畝，占全縣耕地總面積的2.1%；“四荒”流轉面積達72991畝，占“四荒”總面積的4.5%。
二、土地使用權流轉的主要形式和期限
（一）無償轉讓。是指土地承包戶轉讓土地使用權不收任何補償，只是要求受讓方承擔承包土地合同中規(guī)定的應盡義務。這種土地流轉一般在親朋好友間進行。一些原承包戶季節(jié)性或長年在外經商或打工，但仍舍不得丟掉土地，不愿放棄土地的承包權。對自己土地進行流轉的目的，主要是為了守住承包田（地）。這種流轉方式在全縣土地使用權流轉中所占比例較小。
（二）有償轉包。指土地受讓方除承擔承包合同中規(guī)定的應盡義務外，還要給出讓方一定數額的實物（糧食）補償或經濟補償，出讓方不負責任何生產費用，補償數量由雙方協(xié)商確定。以這種方式流轉的土地在全縣約有13125畝，占全縣土地總流轉面積的17%。
（三）租賃。指村、組集體經濟組織或農戶通過簽訂經濟合同，在一定時間內將承包的土地或“四荒”土地租賃給其它農戶、外地客商、農業(yè)龍頭企業(yè)或種養(yǎng)殖能手等，以達到提高土地經濟效益的目的。具體有兩種方式：一種是村、組集體經濟組織將土地承包時由集體保留以備人口增減時調整的機動田（地）租賃出去。另一種是經過村民會議討論同意，村、組集體經濟組織把承包到戶的土地或“四荒”土地統(tǒng)一劃出一片租賃給承租方種植生產優(yōu)質高效農產品。這是我縣土地流轉的一種主要形式，在全縣以這種方式流轉的土地有23879畝，占全縣土地流轉總面積的31%。
（四）股份合作。是指在明確農村土地集體所有權、穩(wěn)定家庭承包經營權的基礎上，由有資金、技術、管理實力的大戶和農業(yè)企業(yè)牽頭，農戶以耕地使用權作價入股參與股份合作聯(lián)營，組成利益共享、風險共擔的經營聯(lián)合體，共同發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)。全縣以股份合作方式流轉的土地有28360畝，占全縣土地流轉總面積的37%。
（五）拍賣。是指村、組集體經濟組織將土地使用權通過公開競價一次性長期轉讓給受讓人，受讓人一次性付清土地出讓金的一種土地流轉方式。全縣以拍賣方式流轉的土地有11753畝，占全縣土地流轉總面積的15%。
從流轉的期限上來看，承包耕地的流轉期限大多為短期，“四荒”資源流轉期限多為長期。全縣土地流轉期限在10年以下的有1346畝，流轉期限在10－20年的有939畝，流轉期限在20年以上的有74831畝。
通過各種形式流轉的土地主要用于發(fā)展種植業(yè)，栽種各種高產優(yōu)質蔬菜、經濟林果和花卉，主要有葡萄、石榴、香蕉、龍眼，芒果、棗類、印楝等。部分土地使用大戶還把種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)有機結合起來，提高了土地資源的利用率，獲得了良好的經濟效益。
三、土地使用權流轉的作用
合理的土地使用權流轉有力地促進了農業(yè)農村經濟的發(fā)展，產生了積極的作用：
(一)促進了農村富余勞動力轉移
土地使用權流轉促進了農村剩余勞動力向高效益行業(yè)合理流動，使一大批從事農業(yè)的農戶逐漸擺脫了土地的束縛，專門從事第二三產業(yè)的發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化進程和農民增收的步伐。據初步調查，到2003年底，全縣農村勞動力轉移達4512人。
(二)促進了招商引資，提高了農民素質，更新了觀念
土地使用權流轉促進了招商引資，引進外地資金、人才、技術和管理經驗，不僅帶動了當地的資源開發(fā)，為開展精品農業(yè)、現代農業(yè)創(chuàng)造了條件，而且促進了傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變，提高了農村經濟效益。農民通過土地流轉，主動到土地受讓方打工，不僅學到了先進的耕作技術、管理經驗和引進優(yōu)良品種、發(fā)展高價值特色種養(yǎng)業(yè)的方法，而且還看到了調整產業(yè)結構、發(fā)展設施農業(yè)、搞產業(yè)化生產經營的成果，增長了知識，更新了觀念。農業(yè)產業(yè)結構調整奠定了基礎?BR> (三)促進了農業(yè)規(guī)模經營，提高了農業(yè)產業(yè)化水平
土地流轉不僅使土地逐步向種養(yǎng)能手、龍頭企業(yè)、個體工商戶和外商集中，使一部分社會資金流向農村，促進了農業(yè)的規(guī)模經營，拓展了部分農業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展空間，而且還有利于農村土地資源的優(yōu)化配置，從而帶動了農村其他生產要素如勞動力、資金、技術等資源的優(yōu)化配置，以小丙嶺高新農業(yè)示范區(qū)和中山葡萄基地為代表的高新農業(yè)和設施農業(yè)迅速崛起，有效的提高了流轉土地的利用率和產出率，提高了農業(yè)產業(yè)化水平。
(四)促進了農民增收
土地流轉既可使出讓戶獲得固定的土地出讓金，同時，土地出讓戶也可通過外出打工或從事其他行業(yè)來獲取收入。還可到土地受讓大戶或農業(yè)企業(yè)中勞動來增加收入。如元謀縣中山葡萄開發(fā)有限公司除了每年按合同規(guī)定付給農民150元/畝土地出讓金外，還常年雇用土地出讓農戶做小工，實行企業(yè)化管理，按時上下班，每人每天報酬在15元以上，平常雇工均在50人左右，近一年時間，公司已支付小工工資20多萬元。
四、土地使用權流轉中存在的問題
（一）部分群眾對土地使用權流轉認識不足
部分群眾思想不解放，看不到長遠利益，始終抱著“肥水不流外人田”的觀念，對自己無力開發(fā)或不愿開發(fā)的土地（主要是“四荒”土地），寧愿讓土地荒著，也不愿讓他人來開發(fā)。這種落后的、狹隘的思想觀念，嚴重阻礙了土地使用權的流轉。
（二）土地使用權流轉行為不規(guī)范
目前，ww縣土地使用權流轉多以村集體和農戶自行轉讓為主。部分農戶在土地流轉過程中，習慣以口頭形式商定雙方的權利義務關系，包括土地轉讓金支付方式、轉讓期限等，而沒有以規(guī)范的書面合同的形式明確下來，這給土地轉讓雙方在土地使用過程中發(fā)生爭議、糾紛埋下了隱患。部分村集體在處理土地使用權流轉過程中，以村集體領導班子決策為主，廣泛征求意見，統(tǒng)一群眾的思想認識工作做得不夠充分，致使部分群眾在土地流轉中行動遲緩，甚至產生消極抵觸情緒，影響了土地使用權合理流轉的步伐和進程。
（三）土地使用權流轉尚處于自發(fā)階段
就本質上來說，土地具有社會保障功能和就業(yè)功能。由于元謀縣第二、三產業(yè)不發(fā)達，許多農戶一旦離開土地，便無法生存。因此，大多數農戶始終把土地視為命根子，不愿輕易放棄土地的承包權和經營權。從總體上來看，土地流轉多數是在農戶間自發(fā)進行的，還處于無序狀態(tài)，作為土地發(fā)包方的村（組）基本不過問。
（四）部分優(yōu)惠扶持政策、措施落實不到位
為鼓勵土地使用權的合理流轉，特別是“四荒”土地使用權的流轉，縣委、政府制定出臺了大量的優(yōu)惠政策和扶持措施，重點是資金扶持和科技扶持。其目的是為了能更廣泛地吸引社會各界力量，籌集社會資金全參與到土地流轉中來，共同開發(fā)治理“四荒”土地。但由于各種項目資金支出大，縣級財政困難，使出臺的部分優(yōu)惠政策、扶持措施難以全部落實到位。
五、土地使用權流轉的對策措施
（一）加大政策宣傳力度，不斷提高群眾對土地使用權流轉的認識
針對在土地使用權流轉中，部分群眾思想上認識不足的問題，要加大對土地使用權流轉政策的宣傳，特別要向群眾講清土地使用權尤其是“四荒”土地使用權轉讓的重大意義，耐心細致做好群眾思想工作，幫助群眾樹立“你發(fā)財，我發(fā)展”的思想觀念，破除封閉狹隘的意識，以實際行動加入到土地使用權流轉的行動中來。
（二）加強領導，進一步規(guī)范土地流轉行為
目前，部分村集體和農戶在土地使用權流轉中，還存在流轉程序、流轉行為不規(guī)范的現象。因此，對農村土地使用權的流轉工作，必須加強領導，加大工作力度，正確引導和規(guī)范農村土地流轉工作。各級政府要切實執(zhí)行黨的土地承包政策，監(jiān)督土地的合理使用，為土地流轉及時提供法律、政策服務和信息服務。各級農業(yè)行政主管部門要切實履行職責，做好土地流轉的指導和管理工作，要加強對土地流轉情況的調查研究，掌握動態(tài)，指導土地流轉合同的訂立，及時辦理因土地流轉引起的合同的變更和解除，妥善處理好土地流轉糾紛，努力規(guī)范土地流轉行為。
（三）建立土地流轉機制和市場中介組織
針對我縣目前土地流轉的實際，迫切需要建立流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動，這樣既有利于土地承包關系的長期穩(wěn)定，又有利于推動土地流轉進入市場。一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規(guī)模經營。二是要建立土地流轉市場中介組織，強化中介服務功能。要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經營管理站為依托，建立土地流轉服務中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉提供土地政策、流轉方式、信息傳遞、法律咨詢等項目服務。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經營管理站要充分利用主管土地承包合同的有利條件，主動承擔中介服務的職能，制定公平合理的交易規(guī)則，切實保護當事人雙方合法權益，幫助農民用活土地使用權，提高土地經營效益。
（四）統(tǒng)籌規(guī)劃，分塊扶持，確保各項政策措施落到實處
土地使用權的流轉是土地資源得到合理利用的一種有效途徑。要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，分部門進行扶持。在不改變各部門項目資金管理渠道和用途的前提下，充分發(fā)揮生態(tài)恢復、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧攻堅和退耕還林等國家工程項目的引導作用，利用項目資金對土地承包大戶，特別是“四荒”開發(fā)大戶進行扶持。涉農部門要利用自身技術優(yōu)勢，幫助大戶搞好科學規(guī)劃、科學管理，使之盡快產生經濟效益。進一步理順信貸資金扶持渠道，積極爭取金融信貸部門對科技含量高、市場廣闊、前景好的土地開發(fā)項目給予資金上的支持。
（五）抓典型、樹榜樣、搞好示范帶動工作
我縣在土地使用權流轉中，由于充分調動了社會各階層的積極性、創(chuàng)造性，先后涌現出了一大批租賃承包、開發(fā)治理“四荒”，創(chuàng)辦基地，發(fā)展優(yōu)質高效農業(yè)的生產能手和外地客商。在他們的艱苦創(chuàng)業(yè)、精心管理下，基地已獲得了良好的經濟效益和社會效益。同時，也給流轉農戶帶來了許多實惠，一方面獲得了土地出讓金，另一方面，也學到了先進的耕作技術和管理經驗，部分農戶已開始自己創(chuàng)業(yè)。對于這些成功的例子，要善于總結經驗，注意抓典型，樹立榜樣，搞好示范引路工作，讓更多農戶認識到土地流轉給自身帶來的好處，從而主動、自覺、自愿地加入到土地流轉中來。
（六）積極探索實踐土地流轉的新途徑
各級各部門要在堅持農戶自愿的基礎上，結合當前農村專業(yè)協(xié)會篷勃發(fā)展的有利時機，積極探索實踐股田制（以土地入股參與公司經營）等土地使用權流轉的新途徑和新方法，使土地使用權逐步向具有較高生產種植技術的專業(yè)化公司、協(xié)會、經紀人集中，實現土地的規(guī)�；�、集約化、專業(yè)化經營，不斷提升土地產值和經濟效益，帶動農業(yè)增效、農民增收。
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