關(guān)于對(duì)稅費(fèi)改革縣鄉(xiāng)財(cái)政、村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作情況的調(diào)查 -調(diào)查報(bào)告

關(guān)于對(duì)稅費(fèi)改革縣鄉(xiāng)財(cái)政、村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作情況的調(diào)查 



市委辦公室副主任 孫永東
一、稅費(fèi)改革中存在的問題
    在深化農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，各縣（市區(qū)）遇到了一些新情況、新問題，特別是取消農(nóng)業(yè)稅和“兩工”之后，縣鄉(xiāng)財(cái)政、村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工作受到了不同程度的影響，有些方面表現(xiàn)得尤為突出。
（一）稅費(fèi)改革直接減少了糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入。一是農(nóng)業(yè)稅占我市財(cái)政收入的比重較大，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入產(chǎn)生了極大的影響。據(jù)市財(cái)政局資料顯示，2003年我市農(nóng)業(yè)稅實(shí)征入庫(kù)額9577萬元，占全市財(cái)政收入的9.9%，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐年減征并在今年取消，縣級(jí)財(cái)政收入將會(huì)受到影響。從財(cái)政角度分析，2004年，農(nóng)業(yè)稅下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，使全市財(cái)政收入減少8455萬元，其中昌圖縣財(cái)政減收723萬元。從稅收角度分析，開原市2004年比2003年減少農(nóng)業(yè)稅收1329萬元，鐵嶺縣減稅也在1000萬元以上；2005年全部取消農(nóng)業(yè)稅后，全市涉農(nóng)稅收減少9000萬元，其中昌圖縣比2003年將減收1416萬元。二是屠宰稅取消后，影響了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）區(qū)財(cái)政收入�？h鄉(xiāng)征收的屠宰稅，征收對(duì)象是屠宰加工業(yè)業(yè)主，不是農(nóng)民，在我市雖占稅收總額不多，但發(fā)展空間較大，隨著畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，屠宰加工業(yè)不斷增多，屠宰稅增量較快。2002年，我市征收屠宰稅236萬元，取消后，對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）區(qū)財(cái)政收入有很大影響。三是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的取消不僅減少了存量財(cái)源，更削弱了財(cái)源增量。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是近年來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政收入的一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，1998年我市農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)征入庫(kù)高達(dá)2080萬元，2000年由于特產(chǎn)稅率下調(diào)20%，全市特產(chǎn)稅減少了732萬元。2004年，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，省政府雖然對(duì)特產(chǎn)稅進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但同決算數(shù)比較，我市特產(chǎn)稅財(cái)力仍減少了760萬元。
    從總體情況看，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和減征農(nóng)業(yè)稅，2004年影響市縣財(cái)力4952萬元。今年農(nóng)業(yè)稅全部取消，影響我市財(cái)力總量將進(jìn)一步加大，使本就困難的市縣財(cái)政緊張程度進(jìn)一步加劇，財(cái)政調(diào)劑余地將越來越小。
（二）稅費(fèi)改革財(cái)政配套資金壓力巨大，進(jìn)一步加劇了市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于我市農(nóng)業(yè)稅基數(shù)比較大，市縣承擔(dān)配套比例雖然較�。�18%），但配套資金絕對(duì)數(shù)額很大，按省政府要求落實(shí)的配套資金很難完成。據(jù)測(cè)算，2003年我市稅費(fèi)改革按要求落實(shí)配套資金2559萬元，占同期我市增量財(cái)力的12.1%，其中昌圖縣本級(jí)需配套167萬元。2004年減征農(nóng)業(yè)稅我市共需落實(shí)配套資金3685萬元，占年均財(cái)力增量的33.5%，其中新增配套資金1306萬元。2005年，全面免征農(nóng)業(yè)稅，按目前配套比例測(cè)算，市縣還要新增配套資金1600萬元，全市共需落實(shí)配套資金5285萬元，占年均財(cái)力增量的48%。今年昌圖縣配套資金缺口達(dá)到了428萬元。財(cái)政配套資金支出規(guī)模加大，使本來就困難的市縣財(cái)力緊張程度進(jìn)一步加劇。
（三）轉(zhuǎn)移支付核定基數(shù)不盡合理。目前，我市稅費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)仍是2003年核定的，受多種因素的影響，轉(zhuǎn)移支付存在覆蓋面窄、基數(shù)小，與實(shí)際情況有差異的問題。例如，昌圖縣未納入稅費(fèi)改革省定支出范圍的資金缺口達(dá)到4760萬元，主要包括農(nóng)村計(jì)劃生育專職干部工資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工作人員工資和房屋維修等費(fèi)用、退休村干部按有關(guān)政策享受的退休金、農(nóng)村殯葬制度改革火葬補(bǔ)助、村部房屋維修費(fèi)、農(nóng)村中小學(xué)險(xiǎn)房改造資金、新增五保戶費(fèi)用等；省教育廳在核定該縣昌圖鎮(zhèn)、老城鎮(zhèn)、八面城鎮(zhèn)12所農(nóng)村小學(xué)時(shí)，認(rèn)為是縣級(jí)城鎮(zhèn)學(xué)校，將其剔除，少核學(xué)生8142人、特困生1960人，同時(shí)由于縣有關(guān)部門漏報(bào)退休民辦教師1951人、獨(dú)生子女1755戶等，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金總量缺失近1000萬元。西豐縣轉(zhuǎn)移支付資金也短缺189.1萬元，主要包括該縣鄉(xiāng)級(jí)道路當(dāng)量里程353公里，而2003年上級(jí)核定為301公里，資金短缺39.7萬元；鄉(xiāng)級(jí)橋梁為2917米，上級(jí)核定2630米，資金短缺3.6萬元，總計(jì)43.3萬元；省核定五保戶1154人，實(shí)際有1813人，資金短缺108.9萬元；在稅費(fèi)改革前上報(bào)229個(gè)村，大村56個(gè)，小村173個(gè)，省核定大村46個(gè)，小村183個(gè)，造成此項(xiàng)資金短缺9.9萬元；有三所學(xué)校未納入轉(zhuǎn)移支付中去，造成資金短缺27萬元。其它縣（市）區(qū)也同樣存在轉(zhuǎn)移支付不足問題。另外，據(jù)市財(cái)政局提供的數(shù)據(jù)，全市縣鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求28390萬元，其中市以上專項(xiàng)補(bǔ)助7019萬元，縣自有財(cái)力安排13254萬元，仍存在資金缺口8117萬元。
（四）“一事一議”難操作。稅費(fèi)改革后，勞動(dòng)積累工全部取消，義務(wù)工逐年減少并將于2006年取消。政策規(guī)定，對(duì)村內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路、植樹造林等集體公益事業(yè)所需勞務(wù)，實(shí)行“一事一議”和上限控制。當(dāng)前，“一事一議”在實(shí)際操作過程中，普遍存在“會(huì)難開、事難議、議難決、決難行”的問題。一是人員召集難，導(dǎo)致會(huì)難開。“一事一議”需要全體村民或村民代表到會(huì)表決，很多村進(jìn)行時(shí)，提前一周通知村民，仍然不能保證參加會(huì)議人數(shù)�？陀^原因是合村并屯后，有些村民離村部較遠(yuǎn)，特別是在東部山區(qū)更為明顯，嫌麻煩不愿來；主觀原因是村民對(duì)“一事一議”缺少信任，積極性不高，甚至漠不關(guān)心而不參加會(huì)議。二是事難議，導(dǎo)致難決策�！耙皇乱蛔h”所議內(nèi)容雖然都是和農(nóng)民切身利益相關(guān)的集體和公益事業(yè)，是廣大村民的共同利益，但不一定能表現(xiàn)為每個(gè)村民的具體利益。例如，昌圖頭道鎮(zhèn)的四海村打算對(duì)一座橋進(jìn)行修繕，這座橋共涉及3個(gè)自然屯村民的利益，但距橋遠(yuǎn)的享受到橋利益較少的農(nóng)民就不愿出資，同意出資的人對(duì)此不平衡，而僅有這些人也無力承擔(dān)用工和費(fèi)用，最終導(dǎo)致難以決策。另外，在選舉中落選的村干部，心理不平衡，只要這部分人在村民代表大會(huì)上行使否決權(quán)，“一事一議”就很難通過。從現(xiàn)階段看，農(nóng)民的思想覺悟、民主意識(shí)、文化素質(zhì)與“一事一議”的要求還有一定差距，“事不關(guān)己，高高掛起”、“自掃家中門前雪，不管他人瓦上霜”等小農(nóng)意識(shí)在一定范圍內(nèi)還將長(zhǎng)期存在，這是“一事一議”形成決策的最大障礙。再者，由于稅改后村級(jí)組織喪失了制約村民的手段，這也是影響“一事一議”難以落實(shí)的主要因素。三是資金缺乏，導(dǎo)致決策難實(shí)行。政策規(guī)定“一事一議”資金的籌集嚴(yán)格上限控制，每人每年不得超過15元，這對(duì)某些大一點(diǎn)的工程而言無疑是杯水車薪。如鐵嶺縣李千戶鄉(xiāng)欲修建小菊線公路，預(yù)算需受益人每人承擔(dān)100元費(fèi)用，公路沿線的5個(gè)村屯召開了村民大會(huì)和村民代表會(huì)，因此項(xiàng)公益事業(yè)事關(guān)老百姓切身利益，獲得了一致通過。但按照“一事一議”上限控制在15元內(nèi)的要求，受益村民籌資款總額與工程預(yù)算相差太多，鄉(xiāng)村又無財(cái)力補(bǔ)貼，最后不了了之。很多村民還有這樣的心理，對(duì)于“一事一議”的事項(xiàng)我都同意，但出錢出工不行，不管自己受益還是不受益。據(jù)各縣（市）區(qū)反映，2004年真正意義上的“一事一議”籌資籌勞在全市沒有出現(xiàn)。
（五）村級(jí)組織負(fù)債無法化解，致使服務(wù)功能萎縮，群眾威信降低。稅費(fèi)改革后，“三提五統(tǒng)”全部取消，村級(jí)組織收入來源主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付，主要是村干部工資（大村5人，小村3人，人均工資不超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的2倍）和辦公經(jīng)費(fèi)（大村8000元、小村6500元，其中含報(bào)刊費(fèi)大村1500元、小村1000元）。除此，其它收入寥寥無幾。轉(zhuǎn)移支付資金與稅改前村提留資金相差較多，僅昌圖縣就達(dá)到了1340萬元。我們?cè)谡{(diào)兵山市曉南鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)了解到，由于轉(zhuǎn)移支付資金有限，很多項(xiàng)目沒有納入支付范疇，加之村集體經(jīng)濟(jì)收入已無來源，過去所開展的一些公益性工作已經(jīng)進(jìn)行不下去了，并且已經(jīng)產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。如退休農(nóng)村干部工資問題，過去在村提留中列支，稅改后財(cái)政沒有列入轉(zhuǎn)移支付范圍，目前該鎮(zhèn)共有退休村干部34人，村無力解決工資，部分老干部已經(jīng)開始上訪；因工致殘、因工傷亡家屬，計(jì)劃生育后遺癥人員，稅改前由村給予補(bǔ)助，目前已經(jīng)無力負(fù)擔(dān)；新增五保戶沒有納入轉(zhuǎn)移支付且村里沒有救助資金來源；學(xué)校工友、村通訊員34人，累計(jì)欠工資20余萬元；護(hù)林防火的經(jīng)費(fèi)無法保證。綜合以上情況分析，由于稅費(fèi)改革，導(dǎo)致多數(shù)村級(jí)組織收入銳減，使原本很脆弱的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受到了更大地沖擊，相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟(jì)萎縮殆盡，甚至是負(fù)債累累而無法化解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)30億元，其中村級(jí)債務(wù)總額為14.2億元。這些情況必然弱化村級(jí)組織的服務(wù)功能，嚴(yán)重影響正常辦公活動(dòng)，造成農(nóng)村公益事業(yè)無法開展，基層組織帶領(lǐng)農(nóng)民致富作用難以發(fā)揮。這種狀況如果長(zhǎng)時(shí)間不改變，必然會(huì)危及基層政權(quán)建設(shè)，動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，阻礙和諧鐵嶺建設(shè)進(jìn)程。
二、幾點(diǎn)建議
（一）加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷壯大縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力。壯大縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力，其根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。應(yīng)緊緊抓住國(guó)家著力解決“三農(nóng)”問題的有利時(shí)機(jī)，認(rèn)真落實(shí)市委四屆八次全會(huì)精神，按照把農(nóng)業(yè)做精的總要求，用工業(yè)的理念謀劃農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)有力措施，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。要把招商引資作為開辟新財(cái)源、壯大縣鄉(xiāng)財(cái)力的主渠道，不斷加大工作力度，務(wù)求實(shí)現(xiàn)招商引資新突破。大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，用新的思路、新的方式、新的體制和新的經(jīng)營(yíng)機(jī)制推動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的二次創(chuàng)業(yè)。
（二）完善政策，繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革。第一，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。一是國(guó)家和省財(cái)政應(yīng)加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度。對(duì)減征、免征的農(nóng)業(yè)稅收資金，省以上財(cái)政應(yīng)全額給予補(bǔ)助。二是提高轉(zhuǎn)移支付基數(shù)。對(duì)于各縣減少的增量財(cái)力給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)動(dòng)態(tài)指標(biāo)如五保戶數(shù)量的核定等應(yīng)該進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；要充分考慮物價(jià)等方面因素，對(duì)村干部工資和辦公經(jīng)費(fèi)、學(xué)校取暖費(fèi)等定期進(jìn)行調(diào)整，動(dòng)態(tài)地提高補(bǔ)助額度。三是擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付覆蓋面。對(duì)未納入省核定的支出項(xiàng)目，又是鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的支出，應(yīng)納入轉(zhuǎn)移支付范疇。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)運(yùn)行成本，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常開展工作。四是對(duì)各縣（市）區(qū)由于工作原因漏報(bào)的，屬于轉(zhuǎn)移支付范圍內(nèi)的，應(yīng)據(jù)實(shí)給予追加。第二，調(diào)整和理順現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制。建立規(guī)范的縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助制度，調(diào)整和完善稅收返還政策，加大返還補(bǔ)助的力度，充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性。第三，繼續(xù)推進(jìn)綜合配套改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（三）一事一議政策應(yīng)區(qū)別對(duì)待、靈活掌握。一是籌資籌勞應(yīng)采取并年集中使用的辦法。用這種積少成多的辦法可以辦成一兩件大事。二是對(duì)于跨村、跨鄉(xiāng)的大型工程，如農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等，以政府引導(dǎo)為主，由受益范圍內(nèi)的單位與個(gè)人共同出資、統(tǒng)一興辦。三是在特殊情況下采取強(qiáng)制出工的措施。對(duì)必須興建的急、難、險(xiǎn)工程，對(duì)廣大群眾呼聲高的公益事業(yè)，不進(jìn)行“一事一議”，由鄉(xiāng)村提議，縣級(jí)以上政府審批后進(jìn)行，避免因個(gè)別小利益集團(tuán)反對(duì)而影響全局工作。四是放寬“一事一議”的上限控制。一項(xiàng)公益事業(yè)，如果絕大多數(shù)村民同意，愿意多出工、多出錢，就應(yīng)該進(jìn)行。
同時(shí)，部分縣（市）區(qū)還建議每年保留幾個(gè)義務(wù)工。
（四）采取綜合配套措施，破解鄉(xiāng)村債務(wù)鏈�？偟脑瓌t是：摸清底數(shù)，分清責(zé)任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。一是嚴(yán)格審核、公布債務(wù)情況，通過審計(jì)、劃轉(zhuǎn)、抵償債權(quán)等方式擠干“水分”。二是降息止息。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)金融政策，把各種不合理的利息降下來，同時(shí)把鄉(xiāng)村欠款利息停下來，按照先本后息的順序進(jìn)行償還。三是債務(wù)重組。清理三角債，實(shí)行債權(quán)與債務(wù)掛鉤，消除鄉(xiāng)村作為中間方的債權(quán)債務(wù)責(zé)任，實(shí)行以物抵債，用鄉(xiāng)村所屬集體資產(chǎn)和實(shí)用意義不大的物資產(chǎn)權(quán)抵償，減輕債務(wù)，減少資產(chǎn)管理費(fèi)用。四是通過個(gè)案解決、群眾認(rèn)可的方式，實(shí)事求是地“減”或“免”那些確實(shí)應(yīng)該免除的“歷欠”（主要是特困戶、死絕戶），依法堅(jiān)決清收能交未交的“歷欠”款，整治個(gè)別農(nóng)戶無理拖欠合法稅費(fèi)的問題。五是拍賣資產(chǎn)。對(duì)鄉(xiāng)村集體所屬資產(chǎn)和資源進(jìn)行拍賣，所得收入用于還債。采取切實(shí)措施防止發(fā)生新的不良債務(wù)，使農(nóng)村基層組織在一個(gè)新的平臺(tái)上良性、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

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