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稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查 -調(diào)查報(bào)告
稅費(fèi)改革對農(nóng)村基層組織建設(shè)的影響調(diào)查
2004年9月
2002年，我縣按照市里的統(tǒng)一部署，全面推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革。我縣稅費(fèi)改革前2001年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為7260萬元，人均為63.60元，稅費(fèi)改革后2003年農(nóng)業(yè)稅為2677萬元，人均為23.45元，減負(fù)率為63.1%。這次稅費(fèi)改革，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定農(nóng)村改革、增加農(nóng)民收入起到了積極作用，絕大多數(shù)農(nóng)戶在稅費(fèi)改革中受益。但稅費(fèi)改革后也出現(xiàn)了一些新問題，特別是對農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。
一、稅費(fèi)改革給農(nóng)村基層組織建設(shè)帶來的問題及成因
（一）農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。稅費(fèi)改革往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力進(jìn)一步減少，鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難明顯增大。
鄉(xiāng)村財(cái)力存在缺口，村委會基本開支難以維持。目前一個(gè)村的基本開支項(xiàng)目有辦公經(jīng)費(fèi)、村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)等。稅費(fèi)改革前，這些費(fèi)用主要靠村提留來支付，稅費(fèi)改革后村級收入大幅度減少。我縣稅改前2001年全縣村級“三提”收入共1113萬元，稅改后2003年新的農(nóng)業(yè)稅附加只有441萬元，減少幅度為60.4％，平均每個(gè)村減少收入8125元。現(xiàn)在大些的村的農(nóng)業(yè)稅附加有1萬元左右，多數(shù)村只有幾千元，一些計(jì)稅面積較少的村，農(nóng)業(yè)附加稅很低，如清水鄉(xiāng)最小的一個(gè)村河馬村2003年農(nóng)業(yè)稅附加僅1975元。我們調(diào)查的水口鄉(xiāng)稅費(fèi)改革后新的農(nóng)業(yè)稅附加只有4.68萬元，而目前村級支出年需10.5萬元，收支缺口達(dá)5.82萬元。雖然個(gè)別村村級收支缺口可以從集體收入中解決，但從大面上看，村級集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，絕大多數(shù)村并無集體收入來源，村級支出資金缺口將會無著落，這不僅導(dǎo)致村里貧困戶生活無法保障，村級事務(wù)無人管理，還可能導(dǎo)致村民自治組織——村委會的名存實(shí)亡。
鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，缺乏有效的化解途徑。目前鄉(xiāng)村欠債問題突出，鄉(xiāng)村債務(wù)是由歷史原因造成的，是長期積累下來的，但是稅費(fèi)改革后這個(gè)問題突顯出來。一些鄉(xiāng)村逐年積累起來的債務(wù)像滾雪球一樣越滾越大，原本指望通過統(tǒng)籌和提留來維持周轉(zhuǎn)并逐步得以消化，但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，統(tǒng)籌提留以及集資攤派全部取消，化解債務(wù)便成為了頭等難事。據(jù)調(diào)查，清水鄉(xiāng)累計(jì)負(fù)債額達(dá)230萬元，比全鄉(xiāng)10年的農(nóng)業(yè)稅及附加總和還要多；村一級也是如此，該鄉(xiāng)7個(gè)村，村村都負(fù)債，負(fù)債額超過60萬元。稅費(fèi)改革導(dǎo)致農(nóng)業(yè)附加稅也相應(yīng)減少，使得一些全靠附加稅來維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的村級基層組織感到了困難，更不用說去償還那些陳年舊帳。
（二）農(nóng)村基層干部存在難選、難當(dāng)、難留的“三難”問題。稅費(fèi)改革后，村級財(cái)務(wù)的缺口最終將大部分落到現(xiàn)任干部的工資上，村干部一年忙到頭，有的只能拿到部分工資，有的甚至拿不到工資，嚴(yán)重挫傷了村干部的工作積極性。
村干部待遇偏低。稅費(fèi)改革后，村組干部工資由收取農(nóng)業(yè)稅附加進(jìn)行支付。我們調(diào)查了2個(gè)具有代表性的鄉(xiāng)，較邊遠(yuǎn)的票草鄉(xiāng)村支書的年工資為1000人以上的村1600元，1000人以下的村1500元，村主任、村會計(jì)分別遞減100元；在縣城郊區(qū)的水口鄉(xiāng)村干部工資是按天數(shù)計(jì)算，每天7元，2000人以上的村支書每月按24天計(jì)算，2000人以下的村支書每月按22天計(jì)算，村主任、村會計(jì)分別遞減1天，也就是大村支書年工資為2016元，小村支書為1848元。顯然，每年平均不足2000元的基層干部待遇相當(dāng)?shù)�，平均每天�?bào)酬在5元左右，這對農(nóng)村稍有能力和本事的人都缺乏吸引力。
村干部工資難到位。村干部的待遇本就偏低，但就是這微乎其微的工資還無法落實(shí)到位，由于基層組織負(fù)債，拖欠村干部報(bào)酬時(shí)有發(fā)生。水口鄉(xiāng)有14618人，9個(gè)行政村，28名村干部，組長140名，全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅附加為4.68萬元，而村組干部的工資一年就要7.36萬元（組長報(bào)酬按該組人頭每人每年1.50元計(jì)算），全鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)稅附加僅支付村組干部的的工資就缺口2.68萬元。實(shí)際上是上半年村干部工資無法解決，因?yàn)檗r(nóng)稅一般是在下半年收取。
同時(shí)，在現(xiàn)有條件下，基層干部年老后的后顧之憂沒有相應(yīng)政策解決。村干部認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上沒有“盼頭”，政治上沒有“奔頭”。許多村沒有積累只有債務(wù)，使鄉(xiāng)村基層組織失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其職能相應(yīng)萎縮，多數(shù)村找不到像樣的人當(dāng)村主任、村支書，鄉(xiāng)村干部“含金量”大大降低，村干部一般人都不愿干。面對農(nóng)村的這種情況，一些有水平、有頭腦、有能力的鄉(xiāng)村干部紛紛外出打工，謀求出路。
（三）農(nóng)村基層民主政治建設(shè)遇到新挑戰(zhàn)。稅費(fèi)改革政策規(guī)定，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金，按照“一事一議”的原則辦理，“一事一議”的實(shí)際效果如何，將直接關(guān)系到村內(nèi)集體事業(yè)和公益事業(yè)的發(fā)展，這就對如何進(jìn)一步提高村民自治、民主管理的水平提出了新要求。
（四）農(nóng)村公益事業(yè)興辦難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面村級財(cái)力下降，“無錢辦事”的問題日顯突出。另一方面村級負(fù)債面大，還債與辦實(shí)事之間產(chǎn)生矛盾，在村級現(xiàn)有的財(cái)力下，既要�！俺燥垺�，又要還債務(wù)，還要辦實(shí)事，村組干部感到很為難。尤其今年夏天，遭受了歷史罕見的洪災(zāi)，一些道路、橋涵、堰渠等基礎(chǔ)設(shè)施被破壞，這些僅靠有關(guān)部門的投入是有限的，多數(shù)要靠農(nóng)民自行解決。
按政策規(guī)定，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須有多少錢辦多少事，但是我縣要實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需在道路建設(shè)、農(nóng)村改水、辦學(xué)條件等方面投入大量資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠現(xiàn)有的財(cái)力不可能完成這些任務(wù)。我們在票草鄉(xiāng)了解到，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)最大的困難就是用水不均，村與村、家與家之間經(jīng)常發(fā)生搶水現(xiàn)象，遇上發(fā)洪水就更遭殃，但是鄉(xiāng)里至今還沒有錢拿出來修水渠。票草鄉(xiāng)歧陽片區(qū)在1992年以前有長嶺、南云、樂中、興田、雙塘幾個(gè)水庫，還有上百口山灣塘，每年大春作物都能旱澇保收，但近十年來，由于資金的極度稀缺，僅僅依靠上級的有限投入對南云、樂中水庫進(jìn)行了治理，其他水利設(shè)施一直處在自生自滅狀態(tài)，年復(fù)一年，損毀日益加劇，有些設(shè)施已經(jīng)不能發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組因資金原因又無力組織大規(guī)模維護(hù)維修，農(nóng)業(yè)抗擊旱澇災(zāi)害能力日趨衰退。與此同時(shí)，農(nóng)村村組公路維護(hù)、基層陣地建設(shè)甚至村民學(xué)校建設(shè)都面臨同樣的問題。
二、幾點(diǎn)建議
（一）加大轉(zhuǎn)移支付力度，積極化解農(nóng)村債務(wù)。現(xiàn)階段可用一些開拓性的辦法化解鄉(xiāng)村債務(wù)。讓基層盡快渡過稅費(fèi)改革的“磨合期”，走上良性發(fā)展的道路。一是應(yīng)在全國農(nóng)村開展債務(wù)清理整頓工作，用條例形式規(guī)范農(nóng)村債務(wù)管理，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村債務(wù)中的違規(guī)高息、應(yīng)付款生息和利滾利等經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動。二是降息止息。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)金融政策，把各種不合理的利息降下來，同時(shí)把鄉(xiāng)村欠款所列利息停下來，按先本后息的順序進(jìn)行償還。三是拍賣資產(chǎn)。對鄉(xiāng)村集體所屬資產(chǎn)和資源進(jìn)行拍賣，所得收入用于還債。四是債務(wù)重組。清理三角債，實(shí)行債權(quán)與債務(wù)掛鉤，消除鄉(xiāng)村作為中間方的債權(quán)債務(wù)責(zé)任；實(shí)行以物抵債，用鄉(xiāng)村所屬集體資產(chǎn)和實(shí)用意義不大的物資產(chǎn)權(quán)抵償、減輕債務(wù)，減少資產(chǎn)管理費(fèi)用。五是應(yīng)準(zhǔn)許省、市、縣人民政府發(fā)行定期債券，償還農(nóng)村債務(wù)。六是中央財(cái)政應(yīng)向農(nóng)村傾斜，控制國家重點(diǎn)重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，節(jié)約資金，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，償還農(nóng)村債務(wù)。
（二）合鄉(xiāng)并村，減少財(cái)政和農(nóng)民供養(yǎng)的干部人數(shù)。在交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)管理日益完善的今天，合鄉(xiāng)并村的條件已基本成熟，更有效率和更為經(jīng)濟(jì)。壓縮村干部數(shù)量，可以通過村“兩委”成員交叉任職等辦法，進(jìn)一步精減村干部數(shù)量，特別要壓縮拿誤工補(bǔ)貼的人員數(shù)量。提倡村組干部交叉兼職。另外，許多同志認(rèn)為實(shí)行村干部退休制加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，建議取消這一制度，改用更加科學(xué)、更符合農(nóng)村實(shí)際的辦法調(diào)動農(nóng)村干部的積極性。
（三）提高干部待遇，規(guī)范干部工作職責(zé)。將村干部待遇定為每月為300－350元，由財(cái)政統(tǒng)一支付。為了減輕財(cái)政壓力，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位富余人員下放到村任職，仍享受原工資待遇，并加強(qiáng)村干部的教育管理，讓他們有錢辦事，有能力干事。
（四）完善“一事一議”及“兩工”的籌資、籌勞政策。進(jìn)一步完善“一事一議”的有關(guān)政策，制定切實(shí)可行的操作辦法，以利于農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。對于一些外出打工戶的籌資籌勞，在自愿的原則下可以實(shí)行以資代勞。在一定時(shí)期內(nèi)可以繼續(xù)保留“兩工”，加強(qiáng)對“兩工”使用的規(guī)范和管理，保證對農(nóng)田水利基本建設(shè)有一個(gè)穩(wěn)定的投入渠道。在取消“兩工”后，為了保證農(nóng)村的水利建設(shè)，國家要加大資金投入，國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，要逐步轉(zhuǎn)到以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，大型水利工程要繼續(xù)堅(jiān)持以政府組織引導(dǎo)為主�？绲貐^(qū)工程要由受益范圍內(nèi)的單位與個(gè)人共同出資、統(tǒng)一興辦。鑒于目前農(nóng)村存在的“一事一議”難議、難決、難實(shí)施的實(shí)際，建議國家將“一事一議”籌資納入國家財(cái)政，主要由國家投入。
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