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限制商品過度包裝地方立法的思考

時間:2023-04-30 21:42:36 資料 我要投稿
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關(guān)于限制商品過度包裝地方立法的思考

近年來,商品過度包裝問題日益成為社會關(guān)注的熱點,媒體對此屢有披露和抨擊。每年全國“兩會”,代表、委員就限制商品過度包裝都提出過不少書面意見和建議。僅國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局去年就接到來自“兩會”的書面意見或提案十多件! ∩唐愤^度包裝現(xiàn)象存在一定的普遍性,涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別,其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領(lǐng)域,包裝用材日趨高檔,貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例,甚至出現(xiàn)了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數(shù)據(jù)相比,資源浪費不言而喻! ∩唐愤^度包裝加劇著城市垃圾和廢棄物處理的矛盾。據(jù)統(tǒng)計,我國每年產(chǎn)生廢棄包裝物約4000萬噸,在固體廢棄物中占相當(dāng)大的比重!度嗣袢請蟆啡ツ6月的一篇報道曾披露,我國城市生活垃圾中有三分之一屬包裝垃圾,占全部固體廢棄物的一半。這些包裝垃圾中,一半以上存在著過度包裝問題。在我國垃圾和廢棄物處理基本依靠填埋的情況下,過度包裝無疑對寶貴的城市土地資源造成了巨大壓力。  商品過度包裝對環(huán)境的損害和影響不容低估。有關(guān)研究機構(gòu)曾以襯衫包裝為例進行測算,目前我國年生產(chǎn)襯衫約12億件,其中約8億件為盒裝。8億只包裝盒需用紙24萬噸,其原料的消耗相當(dāng)于砍伐168萬棵胸徑10厘米的大樹,且其生產(chǎn)過程還有大量的碳排放產(chǎn)生! ∵^度包裝的商品對消費者的利益也造成了損害。在部分商品的成本構(gòu)成中,包裝成本超過價格的三分之一甚至接近一半,個別商品包裝的成本超過商品自身的價值,出現(xiàn)了“櫝”貴于“珠”的現(xiàn)象。消費者只能被動接受和承擔(dān)不必要的高額支出。同時,商品的過度包裝也滋長了奢糜鋪張的不良風(fēng)氣! ι虾碚f,在商品過度包裝所帶來的危害中,更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市,每天產(chǎn)出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸,其主要依靠填埋方式處理。目前,一方面現(xiàn)有的垃圾填埋場已日趨飽和,垃圾填埋場所的選址成為困擾政府有關(guān)部門的難題;另一方面,現(xiàn)有垃圾填埋場周邊居民對垃圾的氣味和污染已不堪忍受。垃圾的出路令市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)心頭糾結(jié),甚至寢食難安。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運行和管理的必然選擇,限制商品過度包裝自然成為其題中應(yīng)有之義。  今年1月的人代會,代表聯(lián)名提出議案,要求對限制商品過度包裝進行立法。而此前,市人大常委會已組成工作班子,啟動了限制商品過度包裝的立法調(diào)研。今年2月,限制商品過度包裝被市人大常委會列為正式立法項目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態(tài)! 〉,作為地方對限制商品過度包裝進行立法并不容易。商品包裝作為滲透于日常生活的普遍現(xiàn)象,在包裝的“適度”與“過度”的界定,包裝的“需求”與“浪費”的鑒別,在立法資源的運用、立法效果的預(yù)期及評估等方面,都存在諸多需要研究和解決的問題。具體分析,至少要克服三個難題:1、作為法律法規(guī)的約束性功能,即法律責(zé)任和權(quán)利義務(wù)的設(shè)定,對地方立法的授權(quán)有限。如果缺乏上位法的依據(jù),地方立法很難設(shè)立約束性或強制性的條款及罰則。而現(xiàn)有法律法規(guī)或規(guī)章在限制商品過度包裝方面,除了對食品、化妝品有強制性的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)外,尚無明確的約束性條款,且上述強制性標(biāo)準(zhǔn)也缺乏對應(yīng)的罰則。2、商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié),而上海是個開放性的大市場,流通環(huán)節(jié)中約90%甚至更高比重的商品源自于國內(nèi)外,本地生產(chǎn)的商品僅約10%。如果從源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以約束,顯然不切實際。3、商品包裝領(lǐng)域涉及的范圍很廣,跨越多個管理部門。實踐證明,“多頭并舉”、“九龍治水”式的管理,其效果往往并不理想。商品包裝存在的矛盾和問題,原因錯綜復(fù)雜,如果不能建立有效的管理體制和運行機制,即便立法通過并付諸實施,后續(xù)管理也很難奏效! “l(fā)達國家和地區(qū)的實踐表明,上海發(fā)展中遇到的問題帶有一定的規(guī)律性和普遍性。對商品過度包裝,歐洲、美國、日本、韓國等均有立法加以規(guī)范和限制。處在創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期的上海,面對發(fā)展中的瓶頸和障礙,已不能等待。敢于率先突破,勇于探索實踐,才能推動上海實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。對限制商品過度包裝而言,雖然地方立法的空間有限,但只要著眼長遠,結(jié)合實際,運用現(xiàn)有的法律資源并發(fā)揮好引導(dǎo)作用,同樣能夠產(chǎn)生積極效果。當(dāng)前可以從以下方面研究和突破:  一、通過對包裝物減量作出規(guī)定,拓展地方立法的空間。由于限制商品過度包裝的上位法依據(jù)相對缺乏,地方立法在法律責(zé)任和制約措施的設(shè)定上空間有限。而通過對包裝物減量作出規(guī)定,既可以設(shè)置部分合適的約束性條款,如對國家已有強制性標(biāo)準(zhǔn)的,從落實國家強制性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),在地方立法權(quán)限內(nèi)設(shè)定必要的法律責(zé)任和制約措施;又可以為引導(dǎo)性和激勵性的措施及相應(yīng)條款的設(shè)置提供空間。而且,從商品包裝物減量入手立法,更容易形成社會共識! 《、通過對銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo),實現(xiàn)源頭管控。對商品包裝的監(jiān)管,銷售環(huán)節(jié)的作用雖是間接的,但符合上海實際。且只要引導(dǎo)得當(dāng),其向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)也是有效的。這是因為:其一,以銷售環(huán)節(jié)為抓手,能夠形成對商品包裝的普遍約束,其中也包括上海生產(chǎn)的商品包裝。其二,在當(dāng)前供大于求的市場環(huán)境下,銷售企業(yè)總體比生產(chǎn)企業(yè)有較大的話語權(quán),銷售企業(yè)通過合同約定和進貨驗收等環(huán)節(jié),將限制性規(guī)定傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)具有可行性。其三,銷售環(huán)節(jié)與消費者的關(guān)系最密切,而依靠公眾監(jiān)督正是立法能產(chǎn)生作用的最有效手段! ∪、通過明確管理部門的責(zé)任,發(fā)揮監(jiān)督管理的效用。實踐證明,權(quán)責(zé)分明是落實管http://http://m.msguai.com/news/55A6B5E455BCDCC0.html理部門責(zé)任、實施監(jiān)督管理的必然選擇。從實際出發(fā),上海限制商品過度包裝的管理宜由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責(zé),并實行全過程監(jiān)管,即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的管理責(zé)任均由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門為主承擔(dān)。以此做到監(jiān)管責(zé)任明確,工作職責(zé)清晰,避免因部門職責(zé)不清造成扯皮,或因“鐵路警察、各管一段”形成管理的空缺。從操作層面分析,商品包裝涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),而這正是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的管理范疇。因此,由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責(zé)限制商品過度包裝的監(jiān)管工作,在法規(guī)實施上更容易得到支撐。這里,同時也要明確其他相關(guān)部門如工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟信息化、環(huán)保、綠化市容等部門相應(yīng)職責(zé)及協(xié)作配合的責(zé)任! 》煞ㄒ(guī)的效用除了規(guī)范和約束外,非常重要的還有導(dǎo)向和引導(dǎo)作用。且一定程度上,導(dǎo)向和引導(dǎo)作用往往影響范圍更大,作用效果更持久。由于引導(dǎo)性條款的設(shè)置,地方立法的空間相對較大,因此限制商品過度包裝的立法,應(yīng)充分重視并努力拓展對引導(dǎo)性條款和激勵性措施的運用。如:針對包裝物的回收,制定相應(yīng)的激勵性措施,調(diào)動生產(chǎn)、銷售企業(yè)的積極性;在制度設(shè)計上,鼓勵企業(yè)優(yōu)先采用可再生利用的包裝材料;鼓勵企業(yè)在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。當(dāng)然,作為地方性法規(guī),其條款規(guī)定不必十分具體,可以明確或授權(quán)相關(guān)政府管理部門負責(zé)研究和制定操作性規(guī)定和實施辦法。要注意相關(guān)政策和措施的作用整合,如在環(huán)境保護、政府采購、廢品回收、垃圾處置等方面均已有不少引導(dǎo)或激勵性措施出臺。要以此為基礎(chǔ)不斷總結(jié)和優(yōu)化,為法規(guī)的實施和完善創(chuàng)造條件! ≡谝龑(dǎo)性條款中,非常重要的是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。上海的行業(yè)協(xié)會門類比較齊全,發(fā)育相對成熟,在行業(yè)管理實踐中曾發(fā)揮了重要作用。早在九十年代中期,上海相關(guān)的行業(yè)協(xié)會就對限制月餅的過度包裝主動開展工作,率先推出了行業(yè)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn),對規(guī)范上海的月餅包裝發(fā)揮了重要作用。因此,有必要在立法中明確行業(yè)協(xié)會在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位,鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會制定高于國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的商品包裝物標(biāo)準(zhǔn),并在相關(guān)企業(yè)中加以引導(dǎo)和推廣,鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會在政府指導(dǎo)下組織開展行業(yè)內(nèi)簡易包裝的認證工作等! ο拗粕唐愤^度包裝立法順應(yīng)建設(shè)節(jié)約型社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求,符合上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的實踐需要,是對人民群眾期望的回應(yīng),是立法者責(zé)任意識的體現(xiàn)。當(dāng)然,立法并不能夠“包治百病”,但通過立法規(guī)范公民行為,引導(dǎo)社會風(fēng)氣,正是立法所要實現(xiàn)的重要目標(biāo)。為此,應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),著眼于有效、管用,充分體現(xiàn)立法的針對性。同時要看到,法律的效應(yīng)是在長期社會實踐中逐步積累,并在不斷拓展中體現(xiàn)的。限制商品過度包裝作為帶有一定創(chuàng)制性的地方立法,也需要在實踐中接受檢驗并逐步得到完善。筆者相信,只要勇于探索,堅持不懈,認真實施,限制商品過度包裝這一地方立法必將在上海經(jīng)濟社會發(fā)展進程中發(fā)揮出積極效用。 (作者系上海市人大城建環(huán)保委副主任委員)

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