土地使用權(quán)收回的類型及法律依據(jù)

土地使用權(quán)回收的問題，因上海市近期對多幅地塊的處理規(guī)定而引起廣泛的熱議。上海市規(guī)劃和國土資源管理局2010年2號預(yù)申請公告多數(shù)地塊的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請須知》中，“土地期滿后的處理方法”都是“出讓人收回并補償相應(yīng)殘余價值”或者“出讓人無償收回”。隨后，上海市澄清該規(guī)定是全國性規(guī)定而不是業(yè)界誤傳的“上海新規(guī)”。那么，當前對于土地使用期限到期之后的處理，有哪些方式?各有什么樣的法律依據(jù)?本刊對此進行了政策梳理。 　　土地使用權(quán)收回分為無償收回和有償收回兩種方式，兩者作為兩種性質(zhì)不同的方式，在適用范圍、收回起因及表現(xiàn)形式等方面均有所不同。 　　 　　一、有償收回與無償收回的法律依據(jù) 　　 　　無償收回和有償收回土地使用權(quán)在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中都有相關(guān)法規(guī)依據(jù)。 　　無償收回的法律依據(jù)： 　　1、《土地管理法》第三十七條第一款：“已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)……�！� 　　2、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權(quán)由國家無償收回�！� 　　3、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地�！�…滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外�！� 　　4、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》(以下簡稱《暫行條例》)第十七條第二款：“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰�！� 　　5、《暫行條例》第四十七條第一款：“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當無償收回其劃撥土地使用權(quán)�！� 　　有償收回的法律依據(jù)： 　　1、《土地管理法》第五十八條第一款：“有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；……依照前款第(一)項、第(二)項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償�！� 　　2、《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償�！� 　　3、《暫行條例》第四十二條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償�！� 　　 　　二、無償收回土地使用權(quán)的類型 　　 　　(一)國有土地使用權(quán)無償收回的類型 　　1、閑置土地 　　根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，閑置土地的認定有以下法律依據(jù)：…國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準書頒發(fā)之日滿1年未動工開發(fā)建設(shè)的；(2)已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；(3)法律、行政法律規(guī)定的其他情形。 　　同時根據(jù)《閑置土地處置辦法》，在閑置土地的認定中，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成開工遲延的除外(該情形適用于在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地)。 　　根據(jù)以上認定依據(jù)，無償收回土地使用權(quán)的閑置土地有以下兩類：(1)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，連續(xù)2年內(nèi)未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的運動隊使用權(quán)。(2)在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得的土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的土地，滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)。 　　2、臨時使用土地期滿拒不歸還的 　　《土地管理法》第五十七條規(guī)定：臨時使用土地的使用者應(yīng)當按照臨時使用合同的用途使用土地，并不得修建永久性的建筑物，臨時使用土地期限一般不超過2年。第八十條規(guī)定：臨時使用土地期滿拒不歸還的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地。 　　3、土地出讓等有償使用臺同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的。 　　4、因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的。 　　5、公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。 　　根據(jù)《土地管理法》第五十條規(guī)定：該3、4、5類情形，由有關(guān)人民政府土地管理部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)。 　　6、《土地管理法》第八十條規(guī)定：不按照批準用途使用土地的，由縣級以上人民政府主管部門責令交還土地。 　　7、《土地管理法》第七十六條規(guī)定：未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，且不符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑和其他設(shè)施的國有土地，由縣級以上人民政府收回，而集體土地退還原集體經(jīng)濟組織。 　　8、《土地管理法》第七十八條規(guī)定：無權(quán)批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，非法批準、使用的土地應(yīng)當收回。其中非法批準占用國有土地的和非法批準辦理征用土地手續(xù)的土地應(yīng)當無償收回。 　　 　　(二)集體土地使用權(quán)無償收回的類型 　　《土地管理法》第六十五條規(guī)定：有下列情形之一的，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織報原批準用地的人民政府批準，予以無償收回土地使用權(quán)。 　　1、不按照批準的用途使用土地的； 　　2、因撤銷，遷移等原因而停止使用土地的。 　　 　　三、有償收回土地使用權(quán)的類型

(一)有償收回國有土地使用權(quán) 　　《土地管理法》第五十八條規(guī)定：1、為公共利益需要使用土地的；2、實施城市規(guī)劃進行舊城改建，需調(diào)整使用土地的。對土地使用權(quán)人應(yīng)當適當給予補償。 　　 　　(二)有償收回集體土地使用權(quán) 　　《土地管理法》第六十五條規(guī)定：為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用使用權(quán)人土地的，應(yīng)當對土地使用權(quán)人給予適當補償。 　　 　　四、責令退還土地與責令限期整改的類型 　　 　　(一)責令退還土地 　　1、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，根據(jù)《土地管理法》第七十六條規(guī)定：除沒收違法所得外，土地性質(zhì)是集體土地的，應(yīng)退還原集體經(jīng)濟組織的土地。 　　2、未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，根據(jù)《土地管理法》第七十六、七十七條規(guī)定，非法占用土地性質(zhì)是集體土地的，應(yīng)退還原集體經(jīng)濟組織的土地。 　　3、無權(quán)批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的。根據(jù)《土地管理法》第七十八條規(guī)定：對使用集體土地的，如沒有給農(nóng)民和原土地的集體經(jīng)濟組織補償?shù)模瑧?yīng)收回退還原集體經(jīng)濟組織。 　　4、臨時使用土地期滿拒不歸還土地的，根據(jù)《土地管理法》第八十條規(guī)定：臨時使用的是集體土地的，應(yīng)責令退還原集體經(jīng)濟組織。 　　 　　(二)責令限期整改 　　1、違反《土地管理法》規(guī)定，占用耕地建窖，建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采礦、采土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，根據(jù)《土地管理法》第七十四條規(guī)定，責令限期改整。 　　2、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，根據(jù)《土地管理法》第八十一條規(guī)定：責令限期改整。 　　 　　土地有償收回的補償標準 　　 　　目前，我國的法律法規(guī)未對有償收回土地使用權(quán)的補償標準作出具體規(guī)定。建設(shè)部于1999年實施的《房地產(chǎn)估價規(guī)范》規(guī)定：“依法以有償出讓、轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，根據(jù)社會公共利益需要拆遷其地上房屋時，對該土地使用權(quán)如果視為提前收回處理，則應(yīng)在拆遷補償估價中包括土地使用權(quán)的補償估價。這種土地使用權(quán)補償估價，應(yīng)根據(jù)該土地使用權(quán)的剩余年限所對應(yīng)的正常市場價格進行。”在具體操作實務(wù)中，一般由行使土地收回權(quán)的人民政府及其土地行政主管部門與土地使用者具體協(xié)商確定，對提前收回的根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)補償。補償標準所參照的要素主要是原土地使用者已經(jīng)支付的土地取得成本及其增值部分。其中土地取得成本包括征地補償費，拆遷補償費；耕地占用稅、新菜地建設(shè)基金、耕地開墾費、征地管理費；土地出讓金等。筆者認為在有償收回土地使用權(quán)時應(yīng)充分考慮以上要素，或由具有土地評估資質(zhì)的機構(gòu)評估作價，以合理確定所收回土地使用權(quán)的補償價格。 　　對倒閉企業(yè)用地的收回首先應(yīng)明確其企業(yè)性質(zhì)、土地使用權(quán)類型。企業(yè)破產(chǎn)或倒閉，主要依照《企業(yè)破產(chǎn)法》或《民事訴訟法》中破產(chǎn)程序中的規(guī)定，若屬政策性破產(chǎn)即屬于國務(wù)院優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市的，則優(yōu)先適用《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，這里要分兩種情況處理：如土地使用權(quán)以出讓方式取得，則處置所得應(yīng)納入破產(chǎn)財產(chǎn)，不得行使直接收回土地權(quán)；若土地使用權(quán)是土地使用權(quán)收回的類型及法律依據(jù)以劃撥方式取得的，則企業(yè)無權(quán)處置，根據(jù)《暫行條例》第四十七條第一款的規(guī)定，由所屬的市人民政府或其土地行政主管部門以行政處理決定的方式無償收回該宗地的土地使用權(quán)。 　　 　　土地使用權(quán)如何續(xù)期 　　 　　我國《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。第149條第2款規(guī)定：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。 　　我國《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應(yīng)當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權(quán)由國家無償收回。 　　簡言之，根據(jù)法律規(guī)定，住宅用地土地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期，非住宅用地續(xù)期須經(jīng)批準。但在續(xù)期問題的具體操作上，目前的法規(guī)仍然存在模糊地帶。譬如住宅用地在“自動續(xù)期”后，是否還要再付一次土地出讓金，“社會公共利益需要”的邊界是什么，“自動續(xù)期”和“申請續(xù)期”是否會受到“社會公共利益需要”的影響而不成功等等。

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