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小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用問題
小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用問題1
一、科學(xué)制定規(guī)劃，并使其與土地利用總體規(guī)劃保持一致 科學(xué)規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，是保證合理利用土地的前提。小城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅僅是建筑物的排列及道路、水、電等公用設(shè)施的規(guī)劃，還要結(jié)合人口聚居特點(diǎn)、交通情況和社會發(fā)展預(yù)期的布局規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況的'產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)孛窬游幕瘋鹘y(tǒng)的……
作 者： 鄭婭 劉永紅 作者單位： 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土管學(xué)院 刊 名： 南京社會科學(xué) PKU CSSCI 英文刊名： SOCIAL SCIENCES IN NANJING 年，卷(期)： 20xx ""(z2) 分類號： F29 關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用問題2
鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是繼農(nóng)村工業(yè)化之后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又一熱點(diǎn)問題。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是指隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，相應(yīng)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集中的需求，與之相應(yīng)帶動農(nóng)村人口的集聚，從而在農(nóng)村某區(qū)域形成其經(jīng)濟(jì)、政治、文化、金融、交通中心的過程。從某種程度上講，城鎮(zhèn)化的過程也就是小城鎮(zhèn)的設(shè)立和擴(kuò)充的過程。而小城鎮(zhèn)要發(fā)展，不可避免的會導(dǎo)致大量土地供需矛盾的產(chǎn)生。大量土地問題的出現(xiàn)，與小城鎮(zhèn)的發(fā)展機(jī)理缺乏必然的有機(jī)聯(lián)系，在很大程度上屬于人們的認(rèn)識問題。積極探討小城鎮(zhèn)認(rèn)識上存在的誤區(qū)及相應(yīng)出現(xiàn)的一些問題，對于矯正當(dāng)前的小城鎮(zhèn)發(fā)展思路、積極探求小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地的可持續(xù)利用具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
1.當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中若干認(rèn)識上的誤區(qū)
1.1過度強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的人口集中，混淆小城鎮(zhèn)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)載體和外在形式
在小城鎮(zhèn)建設(shè)和推進(jìn)的過程中，產(chǎn)業(yè)集聚才是城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)和內(nèi)容，正是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，剌激與之配套的第三產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)容，在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展的吸力下，才帶動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，城鎮(zhèn)化是屬于一種誘致型的制度變遷，是從下而上的過程。從某種程度上講，人口的轉(zhuǎn)移只是城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)形式。從現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)運(yùn)作實(shí)踐來看，往往決策部門熱衷于通過強(qiáng)制性的命令，拉動農(nóng)村人口向某區(qū)域的遷移，而不注重小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚和輻射效應(yīng)的發(fā)揮。這樣造成的結(jié)果是，小城鎮(zhèn)荒棄和半荒棄并存，大量的國家固定資產(chǎn)投資分散在數(shù)以萬計(jì)的小城鎮(zhèn)上，資源的規(guī)模和協(xié)同效應(yīng)難以發(fā)揮,造成資源的荒棄和浪費(fèi)。
1.2過度強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)的外延擴(kuò)展，忽略城鎮(zhèn)內(nèi)涵性的調(diào)整
1999年以來，在城市規(guī)模論的影響下，隨著我國大城市內(nèi)城市病”的蔓延，小城鎮(zhèn)建設(shè)被提到至高無上的地位。各地的小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目如火如荼。但在我國的建設(shè)實(shí)踐中，過度強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的外延擴(kuò)展，而忽略城鎮(zhèn)的內(nèi)涵性增長。大部分的小城鎮(zhèn)注重單純的縱向延伸，大量呈井字型擴(kuò)展。新土地管理法》實(shí)施后，國土資源部門嚴(yán)格控制用地，也是基于小城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的大量侵蝕的前提。小城鎮(zhèn)發(fā)展不是簡單的用地?cái)U(kuò)張，關(guān)鍵是城鎮(zhèn)內(nèi)部資本和要素的優(yōu)化配置。從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，當(dāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展趨于成熟時，城鎮(zhèn)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分區(qū)非常明顯，經(jīng)濟(jì)處于良性循環(huán)。遍地開花和盲目擴(kuò)張的發(fā)展，嚴(yán)重忽略了集聚和資源配置的經(jīng)濟(jì)和社會意義,會造成用地上的很大浪費(fèi)。
1.3對耕地的保護(hù)和小城鎮(zhèn)用地的合理需求量兩種概念有所混淆
在城鎮(zhèn)管理部門的實(shí)踐運(yùn)作過程中，似乎耕地的保護(hù)和小城鎮(zhèn)用地是永遠(yuǎn)矛盾的。只想到建設(shè)用地對耕地的占用，而沒有考慮土地的整理以及土地復(fù)墾所增加的耕地。實(shí)際上，農(nóng)村人口進(jìn)城，使得居住和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)適度集中，節(jié)約了大量的宅基地和建設(shè)用地。從目前我國人均占用的建設(shè)用地來看，村莊約為180平方米，城鎮(zhèn)約為120平方米。這意味著，每位農(nóng)民的進(jìn)城，能節(jié)余60平方米建設(shè)用地。從節(jié)余的條件來看，必須交出舊宅基地，對舊宅基地和工業(yè)廢棄地進(jìn)行復(fù)墾利用。如埃及在城市人口率由25)升至60)時，耕地面積反而增加了1/4。
1.4過度強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)會降低土地利用率和產(chǎn)出率，忽略土地的規(guī)模效應(yīng)
一些人認(rèn)為，農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)的移居，會影響留在農(nóng)村的勞動力對耕地的高投入，甚至?xí)袒拈e置耕地，從而降低土地的利用率。從實(shí)踐中看，剩余勞動的轉(zhuǎn)移，使得土地適當(dāng)轉(zhuǎn)移到種植能手手中，通過土地規(guī)模經(jīng)營和連片種植，從而提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率。從我國的土地利用的實(shí)踐看，1.9萬建制鎮(zhèn)占用了土地16萬平方公里左右，占國土的近2)，但提供了10)?15)的國內(nèi)生產(chǎn)總值。土地的適度集中，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而形成種養(yǎng)、加工、銷售一條龍的社會化生產(chǎn)提供了契機(jī)。
2.小城鎮(zhèn)建設(shè)中實(shí)際存在的問題
2.1城鎮(zhèn)中心區(qū)的.產(chǎn)業(yè)空心化，使得小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐
由于長期以來，人們過度強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的人口轉(zhuǎn)移問題，對城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)載體和外在形式有所混淆。在小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐中，對小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏科學(xué)指導(dǎo)和宏觀規(guī)劃，從而使得小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)體系仍以農(nóng)業(yè)為主，能大量吸納剩余勞力的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。這樣就造成三產(chǎn)業(yè)的聚集效益和成熟體系所形成的輻射效應(yīng)，制約了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總體效益的提高。
2.2在土地利用上過于粗放，耕地增長型的外延擴(kuò)展現(xiàn)象突出
在認(rèn)識上，人們過于注重小城鎮(zhèn)的外延性擴(kuò)展，忽略了城鎮(zhèn)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分區(qū)和內(nèi)涵性的延伸，從而產(chǎn)生了小城鎮(zhèn)建設(shè)中攤大餅”式的粗放用地。如蘇北一小鎮(zhèn)在近5年的時間里，將原來鎮(zhèn)區(qū)面積擴(kuò)大了12倍，而其增長方式無非是向四周無邊界的蔓延。據(jù)悉，1998年，全國1.9萬個建制鎮(zhèn)用地已達(dá)17161.1平方公里，是1990年1萬個建制鎮(zhèn)用地8250.83平方公里的2.08倍。從表1中可以看出，村鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地為155平方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于設(shè)市城市。
與此同時，在小城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)方面，存在著散”、亂”等不合理現(xiàn)象。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要散布在交通干線上，有些污染嚴(yán)重的工業(yè)用地與住宅商業(yè)用地混雜，有些城鎮(zhèn)工業(yè)用地在城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)中的比例超出30.，高于合理比例的2倍以上，造成了土地利用率低下。
2.3土地利用缺乏科學(xué)規(guī)劃，耕地和建設(shè)用地的矛盾仍很突出
小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地有一個合理利表1我國城市和村鎮(zhèn)人均用地表用的規(guī)模。只有城鎮(zhèn)的規(guī)模維持在一個既能夠抵御來自外部和內(nèi)部各種沖擊，又不至于因規(guī)模過大而出現(xiàn)城鎮(zhèn)管理費(fèi)用的不經(jīng)濟(jì)的水平，小城鎮(zhèn)才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。因此,建設(shè)用地和耕地完全可以兩相兼顧。從實(shí)踐中看，在1999年10月批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，由于基層認(rèn)識不足，使得土地利用中小城鎮(zhèn)建設(shè)用地與基本農(nóng)田、一般農(nóng)田在用地上存在矛盾。導(dǎo)致有些小城鎮(zhèn)在發(fā)展中大量占用耕地，任意擴(kuò)大規(guī)模,使發(fā)展以犧牲耕地為代價。相反,而有些有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)由于得不到土地的適度支撐，發(fā)展趨于萎縮狀態(tài)或停滯不前。
2.4對土地效益認(rèn)識不足，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)用地超標(biāo)
由于對土地的規(guī)模效益認(rèn)識不足，一些城鎮(zhèn)的決策機(jī)構(gòu)為了發(fā)展經(jīng)地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)數(shù)只一年就用完了，導(dǎo)致計(jì)劃指標(biāo)與發(fā)展用地脫節(jié)比較大。如：浙江省臺州市計(jì)劃按20xx年的行政區(qū)域人口城鎮(zhèn)化達(dá)35.-50%的水平，按城鎮(zhèn)人均用地100平方米測算，扣除已占有面積，共需新增用地17925畝，與土地利用總體規(guī)劃安排的耕地占用數(shù)1843畝,超標(biāo)近1萬多畝地。
3.關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)中合理利用土地的若干對策
3.1積極實(shí)施土地集約型的二、三產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型戰(zhàn)略，構(gòu)建小城鎮(zhèn)成熟的產(chǎn)業(yè)體系
集約使用土地既是小城鎮(zhèn)發(fā)展既定的戰(zhàn)略選擇，也是適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展大背景的需要。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)原理，產(chǎn)業(yè)體系越高級，則土地的利用越節(jié)約，土地的產(chǎn)出效益越大。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的標(biāo)志是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)。因此，我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)，一要針對人口過剩和資本失衡的矛盾，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，首先通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)的集中，發(fā)揮企業(yè)間的產(chǎn)業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展；二是在第二產(chǎn)業(yè)的選擇上，要注重與本地的資源優(yōu)勢相結(jié)合，積極實(shí)施以資源為原料的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)再造工程；三是在傳統(tǒng)如飲食等服務(wù)業(yè)趨于飽和的基礎(chǔ)上，積極開拓與工業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間。
3.2積極開展土地整理，推行三位體改造”模式積極開展土地整理，是實(shí)現(xiàn)土地
利用集約化的重要措施。我們所談到的三位一體改造”模式，是指在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，統(tǒng)一規(guī)劃布局村和鎮(zhèn)，并同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改造、自然村莊的合并改造相結(jié)合。從具體運(yùn)作上，首先，要在建設(shè)與完善鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，吸引各村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向鎮(zhèn)內(nèi)開辟的工業(yè)小區(qū)”集中；其次，在地理區(qū)域內(nèi)集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，把零散的自然村進(jìn)行合并改造，將村民集中在新建的農(nóng)民新村”，并將原宅基地復(fù)墾還田，增加耕地面積；第三，重點(diǎn)建設(shè)集鎮(zhèn)，特別是建制鎮(zhèn)，在改造舊鎮(zhèn)區(qū)的同時，相對集中建設(shè)新居區(qū)，安置進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民，使鎮(zhèn)區(qū)人口相對集中，加快農(nóng)村城市化。
3.3在盤活存量土地的基礎(chǔ)上，走內(nèi)涵挖潛型的可持續(xù)發(fā)展道路
根據(jù)我國國情，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該走舊城改造為主、新增用地為輔的發(fā)展道路。一方面，要抓好舊城改造，積極轉(zhuǎn)變土地利用方式，變粗放型利用為集約型利用；另一方面，要對現(xiàn)有閑置未利用的集體土地開發(fā)利用，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，同時結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件及土地資源條件，對能開發(fā)成耕地的要全面開發(fā)，提高耕地資源的存量水平。土地管理部門可以考慮每年從年度建設(shè)用地計(jì)劃中留出一部分用于配套舊鎮(zhèn)舊村改造的周轉(zhuǎn)用地，保證舊村鎮(zhèn)）改造順利進(jìn)行。另外，對于人均用地超過130m2的集鎮(zhèn)，可以暫時凍結(jié)新增建設(shè)用地的審批。從具體實(shí)踐來看，湖南大瑤鎮(zhèn)通過內(nèi)涵挖潛，改造舊村鎮(zhèn)），挖掘利用節(jié)余土地，近4年來，不占一分耕地，卻保證了城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。
3.4科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，同時兼顧建設(shè)用地和耕地的雙重需求
小城鎮(zhèn)規(guī)劃不能僅僅停留于建筑物的排列及道路、水、電等公用設(shè)施的規(guī)劃，還要對人口聚居、交通設(shè)置和社會發(fā)展預(yù)期等進(jìn)行合理的布局規(guī)劃。諸如結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況的產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)孛窬游幕瘋鹘y(tǒng)的住宅區(qū)規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)習(xí)慣和產(chǎn)出品特點(diǎn)的集市建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源情況的用地規(guī)劃等等。這一切的規(guī)劃必須納入當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃當(dāng)中。第一，從點(diǎn)和面、局部和整體的高度，實(shí)施村鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃；第二，從可持續(xù)發(fā)展及縣域耕地總量平衡的角度，對一定時期的小城鎮(zhèn)可供發(fā)展的用地總量進(jìn)行數(shù)量的界定；第三，從城鎮(zhèn)體系角度，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，提出城鎮(zhèn)發(fā)展的適度規(guī)模，同時根據(jù)土地整理及耕地占補(bǔ)平衡的狀況綜合確定小城鎮(zhèn)用地合理規(guī)模。
3.5構(gòu)建成熟完善的金融支持體系，積極解決各鎮(zhèn)以地生財(cái)?shù)木骄?/p>
要從根本上解決以地生財(cái)?shù)木骄�，必須�?gòu)建完善的金融支持體系：一是實(shí)施宏觀政府金融支撐，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的城鎮(zhèn)稅全部或部分返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行再建設(shè)；二是收取的土地出讓金應(yīng)該專款專用，全部用于發(fā)展建設(shè)小城鎮(zhèn)，不得挪用于其它建設(shè)；三是招商引資，通過良好的基礎(chǔ)設(shè)施投資方式如BOT)及優(yōu)惠政策，吸引外商進(jìn)行投資建設(shè)；四是鼓勵社會集資，本著有錢出錢、有力出力的原則，通過宣傳教育，加強(qiáng)農(nóng)民對小城鎮(zhèn)生活方式的認(rèn)識，鼓勵農(nóng)民出資興建公益事業(yè)、公共設(shè)施、以吸納閑散資金；五是實(shí)施商業(yè)金融支撐，鼓勵金融部門介入，開展如中長期貸款、無息貸款等方式；六是實(shí)施市場化運(yùn)作，鼓勵企業(yè)投資改造基礎(chǔ)設(shè)施，投資企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施的使用可實(shí)行一定時期的費(fèi)用減免或價格優(yōu)惠，促使小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上檔次、上水平。
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