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劃撥土地使用權(quán)相關(guān)法律問題研究論文
在改革開放之前,我國城市土地分散利用均是通過劃撥方式進(jìn)行的。①隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,出讓方式已成為目前取得國有土地使用權(quán)的主要方式。但由于舊體制下形成的劃撥土地仍然由原產(chǎn)權(quán)單位繼續(xù)使用,加上目前有關(guān)法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)用地,軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地,公益事業(yè)用地,國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地,經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn),仍可以以劃撥方式取得,②由此便形成土地使用權(quán)安排的雙軌制,即出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)同時存在。
土地劃撥相對于土地出讓而言,雖然歷史“悠久”,但長期以來對劃撥土地的相關(guān)法律問題缺少深入的研究,以至于無論在理論上還是在實(shí)踐中對劃撥土地使用權(quán)都存在許多模糊甚至錯誤的認(rèn)識。澄清這些錯誤的認(rèn)識,還劃撥土地使用權(quán)以本來面目,并賦予其不同于計劃經(jīng)濟(jì)時代新的內(nèi)涵,是市場經(jīng)濟(jì)體制下的新要求。為此,本文希望通過對相關(guān)法律問題的探討,起到拋磚引玉的作用。
一、 劃撥土地使用權(quán)的取得是無償?shù)膯幔?/p>
出讓土地使用權(quán)的取得是有償?shù),而劃撥土地使用?quán)的取得具有無償性。③這是長期以來的通說,筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對此提出異議。但是,這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。
首先,根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定:土地使用權(quán)劃撥,是指縣級以上人民政府批準(zhǔn),在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用,或者將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對土地使用權(quán)劃撥這一概念所作的最權(quán)威的定義。根據(jù)這一定義,取得劃撥土地使用權(quán)實(shí)際上分為兩種情況:一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后,國家將土地交付其使用;另一種情況是國家將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用人。對第一種情況而言,劃撥土地使用權(quán)的取得顯然不能說是無償?shù)摹?/p>
其次,在現(xiàn)實(shí)中,絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補(bǔ)償、安置費(fèi)用后才取得劃撥土地使用權(quán),無償取得劃撥土地使用權(quán)的情況越來越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設(shè)用地拆遷房屋動遷工作管理規(guī)定》,劃撥建設(shè)用地拆遷房屋,由建設(shè)單位(用地單位)負(fù)責(zé)搬遷、安置、補(bǔ)償。根據(jù)該規(guī)定,在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權(quán)都必須支付土地開發(fā)成本。
最后,通過比較取得出讓土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用與取得劃撥土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用,可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財政部《國有土地使用權(quán)出讓金財政財務(wù)管理和會計核算暫行辦法》第六條的規(guī)定,土地出讓金的構(gòu)成包括土地開發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用和土地凈收益。土地開發(fā)費(fèi)用就是由對原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置費(fèi)用構(gòu)成;業(yè)務(wù)費(fèi)用即進(jìn)行土地開發(fā)的業(yè)務(wù)性支出,主要包括勘探設(shè)計費(fèi)、廣告費(fèi)、咨詢費(fèi)、辦公費(fèi)等;土地凈收益就是政府通過土地開發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過協(xié)商或市場競價確定,不同的地塊土地開發(fā)費(fèi)用在出讓金中所占的比重有較大的差別,如果地段較差(比如偏遠(yuǎn)的郊區(qū))或土地開發(fā)費(fèi)用很高(比如舊城改造項(xiàng)目),出讓金非常接近甚至等于土地開發(fā)費(fèi)用。在這種情況下,以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用相差無幾。
有學(xué)者認(rèn)為,即使劃撥土地使用權(quán)人支付了征地補(bǔ)償費(fèi)用(土地開發(fā)費(fèi)用),該費(fèi)用也不屬于土地使用權(quán)出讓金范疇,因而劃撥土地使用權(quán)仍然屬于無償取得。④但該種觀點(diǎn)
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