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推進(jìn)開發(fā)區(qū)新型制度的擴(kuò)散
改革已進(jìn)入到關(guān)鍵時(shí)期，必須實(shí)現(xiàn)突破。但同時(shí)，改革又必須慎重、平穩(wěn)地進(jìn)行，盡可能避免出現(xiàn)波動和震蕩，當(dāng)初那種“摸著石頭過河”、“走一步看一步”的方式已不再適應(yīng)，而需引入較為完善和成熟的指導(dǎo)方案。這種方案不應(yīng)完全靠主觀設(shè)計(jì)而來，而需有成功的實(shí)踐作為基礎(chǔ)。開發(fā)區(qū)便是這樣一個(gè)理想的“中試”基地和改革目標(biāo)與改革對象之間的一個(gè)最合適的接口。開發(fā)區(qū)不相協(xié)調(diào)的兩種功能
我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)起步于上世紀(jì)80年代，十多年來，其成績有目共睹。在許多地方，開發(fā)區(qū)成為最先進(jìn)的生產(chǎn)力的聚集地，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長源和現(xiàn)代化建設(shè)的示范點(diǎn)，無論是投資的活躍程度，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或是實(shí)際產(chǎn)出效果，都代表了當(dāng)?shù)氐淖罡咚�。更重要的是，許多開發(fā)區(qū)不僅自己“一枝獨(dú)秀”，成為當(dāng)?shù)匾粋�(gè)引人注目的“亮點(diǎn)”，而且還直接或間接地影響和帶動著所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引出了“滿園春色”。比如，區(qū)內(nèi)外資的大量投入和巨大產(chǎn)出，優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，提升了當(dāng)?shù)貐⑴c國際經(jīng)濟(jì)的水平。區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)進(jìn)行廣泛的協(xié)作和配套，為區(qū)外企業(yè)提供了新的發(fā)展的空間，并傳輸了先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、管理方法和市場經(jīng)營理念，使區(qū)外的許多企業(yè)提高了生產(chǎn)經(jīng)營水平。眾多優(yōu)勢企業(yè)進(jìn)駐區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致了大量高層次人才和優(yōu)質(zhì)勞動力的流入，不僅改變了當(dāng)?shù)氐娜肆Y源結(jié)構(gòu)，而且還擴(kuò)大了社會消費(fèi)，促進(jìn)了市場的繁榮。 特別值得一提的是，開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的成就，充分證明了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要意義，幫助人們轉(zhuǎn)變了觀念，開拓了視野，加強(qiáng)了對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識，提高了參與國際經(jīng)濟(jì)的能力。這種軟性的影響所產(chǎn)生的實(shí)際效果更為深遠(yuǎn)也更為廣泛。
不過，與此同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到其中的缺憾和不足。
80年代中期，我國在沿海地區(qū)開始設(shè)立開發(fā)區(qū)時(shí)，當(dāng)時(shí)的一個(gè)戰(zhàn)略設(shè)想就是要讓它成為類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊區(qū)域，一方面憑借良好的發(fā)展環(huán)境，大量吸引外來投資，發(fā)揮對外開放的示范窗口的功能，并以此探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子。另一方面，要利用它所享有的某些特定權(quán)限，構(gòu)建起一套有別于區(qū)外的有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的制度體系（包括各種相關(guān)的做法與不成文的規(guī)則），發(fā)揮改革試驗(yàn)田的功能，為整體的體制改革積累經(jīng)驗(yàn)，提供范例。
事實(shí)上，在十多年的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)在制度建設(shè)方面作了許多探索和創(chuàng)新，也積累起了許多較為規(guī)范的、符合市場經(jīng)濟(jì)要求的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)。然而，與充當(dāng)對外開放窗口、承擔(dān)帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能相比，開發(fā)區(qū)改革試驗(yàn)田功能的發(fā)揮并不盡如人意。而從完成經(jīng)濟(jì)和社會管理體制轉(zhuǎn)換和真正實(shí)現(xiàn)對外開放、與國際接軌的高度講，后者的重要性顯然要大于前者。
兩種功能發(fā)揮不相協(xié)調(diào)，其最明顯的表現(xiàn)，就是經(jīng)歷了將近二十年的時(shí)間后，在制度體系方面，區(qū)內(nèi)區(qū)外仍是“兩張皮”，存在著明顯的隔絕，開發(fā)區(qū)內(nèi)行之有效的一些做法仍然只能囿于一方小天地之中。比如，開發(fā)區(qū)內(nèi)的外資企業(yè)完全是市場的產(chǎn)物，以實(shí)現(xiàn)投資價(jià)值的最大化為經(jīng)營目標(biāo)，而區(qū)外的企業(yè)卻往往要應(yīng)付政府的種種指令和要求，發(fā)展還常常受到各種各樣的制約；同樣的行政管理事務(wù)，開發(fā)區(qū)內(nèi)的一個(gè)部門單獨(dú)就能承擔(dān)起來，而在區(qū)外則要牽涉到多個(gè)部門；不少開發(fā)區(qū)已實(shí)現(xiàn)了零收費(fèi)，而在區(qū)外，各種行政事業(yè)性收費(fèi)讓企業(yè)無所適從；開發(fā)區(qū)內(nèi)各類人員的進(jìn)出調(diào)動非常方便，而在區(qū)外則一發(fā)而牽動全身，手續(xù)繁瑣，等等。這樣的不協(xié)調(diào)狀況多少與創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)的初衷有所背離。
形成這種局面的原因是多方面的。一般而言，資本、
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