立法表決前的多數(shù)意見

　　對于多數(shù)民主，在立法工作中我們的理解基本限于法律案表決時的多數(shù)通過。但是，在不久前民辦教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）促進(jìn)法制定過程中出現(xiàn)的另一個重要問題就是，如何看待立法過程中，更準(zhǔn)確地說是立法表決前的多數(shù)意見。

　　九屆全國人大常委會從去年六月起連續(xù)四次審議的民辦教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）促進(jìn)法，曾經(jīng)因為對其中所謂“合理回報”問題的爭議而被媒體炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，引起社會廣泛關(guān)注。在民辦教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）促進(jìn)法進(jìn)入常委會三次審議中，對于草案三次審議稿中刪去了有關(guān)民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報”的規(guī)定，有的委員提出，要求法律規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報”，是多數(shù)常委會委員的意見；多數(shù)常委會委員的意見，為什么聽不進(jìn)去？是聽多數(shù)常委會委員的意見，還是聽行政部門的意見？委員的意見也許聽起來比較尖銳，但這些尖銳的意見表明了全國人大常委會立法過程中暢所欲言的民主氣氛，更重要的是，它向我們提出了以下幾個重要問題：

　　第一，立法表決前的多數(shù)意見是指什么范圍內(nèi)的多數(shù)意見？立法活動是廣泛集中民智、反映民意的過程。立法中的多數(shù)意見不僅僅是指表決時的多數(shù)意見，更重要的是指立法表決前的多數(shù)意見。而立法表決前的多數(shù)意見，不僅包括常委會組成人員審議發(fā)言時的多數(shù)意見，還應(yīng)當(dāng)包括常委會列席人員的多數(shù)意見，包括各個地方和中央有關(guān)部門的多數(shù)意見，包括有關(guān)專家和學(xué)者的多數(shù)意見，包括立法中利益相關(guān)人的多數(shù)意見，以及普通公民和社會組織中的多數(shù)意見。所以，將立法表決前的多數(shù)意見僅僅視為立法機(jī)關(guān)組成人員的多數(shù)意見，是不全面的。立法機(jī)關(guān)組成人員的多數(shù)意見固然重要，但它只是復(fù)雜眾多的意見單元中的一個方面，而并不代表立法活動中的多數(shù)意見。

　　第二，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見與組成人員之外的意見有什么區(qū)別？立法過程既是一個相對封閉的過程，同時又應(yīng)當(dāng)是一個十分開放的過程。說立法過程的相對封閉，是指立法作為一項重要的國家活動，必須由法定的組成人員依照法定的程序進(jìn)行；在這個程序中，立法機(jī)關(guān)的組成人員對法律案的意見具有重要作用，他們可以通過會議形式獨立完成一項法律案的審議和表決工作。而立法過程的開放性是指立法必須面向社會、面向地方、面向部門、面向公眾，廣泛聽取各方面的意見，才能保證立法決策的民主性和科學(xué)性，保證立法最大限度地反映民意。所以，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見與立法機(jī)關(guān)組成人員之外的意見實際主要是會內(nèi)會外意見的區(qū)別，前者更多地通過會議表現(xiàn)出來，后者更多地通過會場外的途徑表現(xiàn)出來，兩者在立法活動中相輔相成，缺一不可。

　　第三，立法機(jī)關(guān)組成人員是否具有意見特權(quán)？在表決之前的立法活動中，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見和地方、部門以及普通公眾的意見，應(yīng)當(dāng)沒有優(yōu)劣高低之分，只要是正確的意見，不管來自哪個方面，立法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取和吸收。那種認(rèn)為立法機(jī)關(guān)組成人員享有意見特權(quán)，他們的意見高于其他方面意見，可以凌駕于其他方面意見之上的想法是失之偏頗的。作為立法機(jī)關(guān)的組成人員，他們本身就來自于社會、來自于群眾，他們的意見本身就應(yīng)當(dāng)代表民意；由于了解民意的有限性，在具體的立法活動中，立法機(jī)關(guān)組成人員就更應(yīng)當(dāng)深入實際，調(diào)查研究，廣泛聽取和十分重視來自地方、部門、社會和群眾的意見。而實際上，在法律法規(guī)案征求意見的過程中，一個地方、一個部門反饋過來的意見本身就是經(jīng)過多次座談會和調(diào)查研究而總結(jié)出的認(rèn)識，這些認(rèn)識常常更貼近實際，更能反映民意，反映事物的規(guī)律。所以不能說一個或者多個委員的意見就比一個地方或者一個部門的意見重要，關(guān)鍵要看意見的正確程度。只要意見正確，即使是普通公民的個人意見，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極采納。當(dāng)然，必須承認(rèn)，立法機(jī)關(guān)的組成人員是有特權(quán)的，但這個特權(quán)僅限于其依法在參與表決中貫徹自己意見的特權(quán)，而不是表決前的特權(quán)。

　　在提出了上述三個問題后，就可以進(jìn)一步討論立法表決前的多數(shù)意見。在筆者看來，在立法表決前即立法的審議和征求意見過程中，既存在一個多數(shù)意見，實際上又不存在什么多數(shù)意見。說存在一個多數(shù)意見，是指有不少人、不少單位或者說有一些人、一些單位對法律法規(guī)的某一條款、某一問題發(fā)表了意見。說不存在什么多數(shù)意見，是

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