論我國(guó)單一制下的地方立法相對(duì)分權(quán)（下）

　　四、我國(guó)立法權(quán)限體制中的若干問(wèn)題探討

　　1993年以后，響應(yīng)中央加快立法步伐的號(hào)召，地方立法的數(shù)量顯著增多，并在1994年前后出現(xiàn)了一個(gè)地方立法的高潮。[58]地方立法范圍的擴(kuò)大和數(shù)量的增多使得地方立法中的一些問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)，引起人們的關(guān)注，例如中央、省、市立法的重復(fù)問(wèn)題、地方立法照抄上位法的問(wèn)題、地方立法的越權(quán)問(wèn)題、與上位法的沖突問(wèn)題、與部委規(guī)章的沖突問(wèn)題以及部門(mén)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義等等。筆者認(rèn)為，對(duì)于這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)客觀地看待。有些問(wèn)題的產(chǎn)生，是由于地方立法在我國(guó)為時(shí)尚短，地方人大缺乏經(jīng)驗(yàn)和必要的指導(dǎo)，各級(jí)立法機(jī)關(guān)之間交流不暢所致。對(duì)于這些問(wèn)題，地方人大也正在積極地改進(jìn)。另一些問(wèn)題是由于我國(guó)人大系統(tǒng)總體的起草能力不強(qiáng)，受目前法規(guī)起草體制的限制所必然存在的問(wèn)題，例如部門(mén)保護(hù)主義，地方人大對(duì)此問(wèn)題的解決有心無(wú)力。另一些法規(guī)與上位法抵觸的問(wèn)題與中央立法本身有關(guān)，中央對(duì)過(guò)去的法律法規(guī)沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。[59]還有些法律法規(guī)規(guī)定得過(guò)于細(xì)密，沒(méi)有給地方因地制宜解決問(wèn)題留出適當(dāng)?shù)目臻g。在地方立法中確實(shí)存在著一些問(wèn)題，但這些問(wèn)題通過(guò)體制上的調(diào)整，是可以得到解決的。從體制上解決問(wèn)題的關(guān)鍵是從地方立法相對(duì)分權(quán)的定位出發(fā)，把握“分權(quán)”與“監(jiān)督”這兩個(gè)核心，從而使地方立法在法制統(tǒng)一的前提下，更好地為人民的福利服務(wù)。

　　以下筆者試圖結(jié)合1997年6月《立法法》征求意見(jiàn)稿的若干規(guī)定，對(duì)我國(guó)立法權(quán)限體制中地方立法相對(duì)分權(quán)的若干問(wèn)題進(jìn)行探討。[60]

　　（一）中央與地方的立法權(quán)限劃分

　　分權(quán)的首要原則就是各個(gè)權(quán)力主體間的權(quán)限要有較明確的劃分。在我國(guó)，解決中央與地方之間重復(fù)立法和地方立法越權(quán)的首要問(wèn)題也是明確中央和地方的立法權(quán)限。

　　對(duì)于中央與地方的立法權(quán)限劃分，除極少數(shù)學(xué)者認(rèn)為以列舉的方式劃分中央與地方權(quán)限的做法有違單一制國(guó)家的憲法實(shí)踐和憲法規(guī)律之外，[61]絕大多數(shù)學(xué)者贊同以列舉的方式劃分中央與地方的立法權(quán)限。

　　《立法法》征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）對(duì)中央與地方權(quán)限的劃分采取了列舉中央立法權(quán)，對(duì)地方立法權(quán)做原則規(guī)定的方式。具體說(shuō)來(lái)有以下幾個(gè)方面的規(guī)定：

　　意見(jiàn)稿第八條的第一款列舉了由中央統(tǒng)一立法的事項(xiàng)，包括八個(gè)方面的具體事項(xiàng)和一條開(kāi)放性規(guī)定“憲法規(guī)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法的其他事項(xiàng)”。在同一條的第四款規(guī)定“除本條第一款規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方性法規(guī)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要可以先做規(guī)定，但是一旦國(guó)家制定法律或者行政法規(guī)，地方性法規(guī)同法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效。”

　　意見(jiàn)稿第二十條對(duì)制定地方性法規(guī)作出了規(guī)定。前兩款重申了組織法關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)和“兩市”人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在“不抵觸”的前提下，可以制定地方性法規(guī)的規(guī)定。第三款對(duì)地方立法的范圍作出了原則劃分，“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）法律、行政法規(guī)規(guī)定由地方作出規(guī)定的事項(xiàng)；（二）全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)地方規(guī)定的事項(xiàng)；（三）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；（四）除本法第八條第一款規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，根據(jù)本地方的具體情況需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；（五）其他屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。在同一條的最后一款還規(guī)定“地方性法規(guī)不得規(guī)定本法第八條第一款規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由國(guó)家制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)；不得違反法律或者行政法規(guī)的規(guī)定”。

　　此外，與地方性法規(guī)的權(quán)限有關(guān)的條文還有第十四條第二款“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，可以作出決定將應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)或者它的常務(wù)委員會(huì)制定地方

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