國(guó)有股減持的立法問(wèn)題探析：從立法制度角度的分析

　　國(guó)有股減持問(wèn)題，從1999年12月中國(guó)嘉陵和黔輪胎試點(diǎn)，到2001年6月12日財(cái)政部出臺(tái)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，再到10月23日中國(guó)證監(jiān)會(huì)叫停，并于11月中開(kāi)始公開(kāi)征集方案，國(guó)有股減持方案的討論進(jìn)入了白熱化的程度。但是，盡管方案收集了4300余份，中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)劃委還進(jìn)行了兩次專家論證會(huì)，2002年1月28日被稱為“階段性成果”的第8個(gè)框架性方案才剛剛露了一個(gè)頭，馬上就令股市出現(xiàn)近兩年來(lái)最大的單日跌幅，最終的減持方案依然不能順利出臺(tái)。而前不久國(guó)務(wù)院決定停止在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上進(jìn)行國(guó)有股減持。在這期間社會(huì)各界圍繞著國(guó)有股減持問(wèn)題展開(kāi)了紛紜的討論，可以說(shuō)，人們已經(jīng)在科學(xué)的層面上認(rèn)識(shí)到了國(guó)有股減持的必要性，不管這種必要性是由于為募集社會(huì)保障資金而產(chǎn)生還是由于加強(qiáng)公司治理結(jié)構(gòu)或建設(shè)健康證券市場(chǎng)的需要而被肯定。雖然現(xiàn)在看來(lái)將來(lái)的一段時(shí)間并不會(huì)再進(jìn)行國(guó)有股在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的減持立法，但可以預(yù)見(jiàn)到的是在將來(lái)的某一個(gè)時(shí)間，國(guó)有股減持問(wèn)題將被重新認(rèn)真的加以討論。所以，在現(xiàn)在的這個(gè)時(shí)刻來(lái)討論國(guó)有股減持的問(wèn)題有著謀定而后動(dòng)的重要意義。

　　綜觀前面進(jìn)行的有關(guān)國(guó)有股減持問(wèn)題的爭(zhēng)論，可以看出討論基本都集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和經(jīng)濟(jì)實(shí)務(wù)界。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有股減持問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)下的重要課題之一。但同時(shí)也要看到，作為一項(xiàng)重要的制度建置如果沒(méi)有在民主法治的軌道上進(jìn)行，一方面可能使該項(xiàng)制度由于先天的制度性不足而收不到良好的效果-一如前幾次減持方案出臺(tái)引起證券市場(chǎng)的大幅波動(dòng)；而且另一方面，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的大背景下，不依法推進(jìn)該制度的建制也會(huì)造成極大的社會(huì)負(fù)效應(yīng)。因此，國(guó)有股減持的問(wèn)題必須納入制度建置的法治視野中進(jìn)行研究。本文就是在這種考慮下的一個(gè)努力。

　　一、國(guó)有股減持問(wèn)題：一個(gè)立法學(xué)事件

　　國(guó)有股減持是否是一個(gè)應(yīng)該通過(guò)立法加以解決的問(wèn)題？這是關(guān)系到本文是否應(yīng)當(dāng)存在或者是否能夠展開(kāi)后面討論的前置性問(wèn)題。必須在第一部分加以討論和解決。

　　能夠?qū)��?guó)有股減持是一個(gè)立法問(wèn)題這個(gè)命題構(gòu)成挑戰(zhàn)的觀點(diǎn)是認(rèn)為國(guó)有股減持應(yīng)該是一個(gè)行政權(quán)的行使問(wèn)題而不是立法問(wèn)題，因此不應(yīng)當(dāng)運(yùn)用立法學(xué)的知識(shí)和理論來(lái)分析其。

　　界分一個(gè)事項(xiàng)是屬于立法權(quán)的行使范圍還是行政權(quán)的行使范圍的任務(wù)要求我們回到立法權(quán)和行政權(quán)這兩種權(quán)力的區(qū)分本身。行政權(quán)與立法權(quán)是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家主權(quán)分立的三個(gè)方面的其中兩種，這種在法學(xué)理論和實(shí)際運(yùn)作兩個(gè)層面的區(qū)分是出于保障公民自由的需要：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在；因?yàn)槿藗儗⒁�害怕這個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐的執(zhí)行這些法律�！�1這里論說(shuō)的是行政權(quán)與立法權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)分的合理理由，但在實(shí)際生活中應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分這兩種權(quán)力的行使范圍，為應(yīng)當(dāng)由立法權(quán)加以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由行政權(quán)加以調(diào)節(jié)的事項(xiàng)劃出清楚的邊界，先賢們似乎沒(méi)有為我們提供標(biāo)準(zhǔn)的答案2.這種狀況直到晚近的立法學(xué)研究和行政學(xué)研究的發(fā)展從兩個(gè)方面分別對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)加以比較“精細(xì)”的研究才得以緩解。

　　行政法學(xué)者是從行政與立法及司法相區(qū)別的角度來(lái)界說(shuō)行政權(quán)，他們認(rèn)為，行政是“行政人員的責(zé)任或職責(zé)，特別是政府的執(zhí)行職能……它既不是立法的，也不是司法的”，是“政府及其機(jī)構(gòu)事務(wù)的管理和指揮”3.有現(xiàn)代行政學(xué)鼻祖之稱的威爾遜更認(rèn)為，行政是政府的執(zhí)行，“是公法的明細(xì)而系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行細(xì)節(jié)都是一種行政行為”4.從這個(gè)角度看，行政權(quán)是國(guó)家政治和行政兩種功能中的執(zhí)行國(guó)家意志的功能5.立法學(xué)則從定義法的角度來(lái)對(duì)其所“立”對(duì)象進(jìn)行了描述，通過(guò)對(duì)法的概念分析我們或許可以找到應(yīng)立法事項(xiàng)和應(yīng)行政管理事項(xiàng)的分野。“法是以政權(quán)意志形式出現(xiàn)的，作為司法機(jī)關(guān)辦案依據(jù)的，具

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