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簡析日本行政訴訟法的修改論文
日本在2004年修改了行政訴訟法，這里簡要地介紹一下其修改的過程、主要內(nèi)容以及它的意義，希望能給我國行政訴訟法的理論研究和實踐發(fā)展帶來一點啟示和借鑒。
一、日本行政訴訟法修改的過程
日本現(xiàn)行的行政訴訟法（日語稱之為《行政事件訴訟法》）是在1962年制定的。之后不久，也出現(xiàn)了一些富有創(chuàng)造性的判例。行政法學界受到判例的影響而展開了該法的解釋論研究。然而，要將司法對行政的審查機能固定化，判例法還是不能充分地發(fā)揮其作用。行政法學界認識到解釋論所產(chǎn)生的影響力是有其界限的，之后立法論顯得更加有力。在1990年代，立法論的傾向更加強勁，并作出了修改綱要案。然而，這些種種修改的必要性只是以行政法學者為中心而得到提倡的，大約 40年間，日本的行政訴訟法并沒有實質(zhì)的修改。[①]
1999年7月2日，日本成立了由13名委員構(gòu)成的“司法制度改革審議會”�！端痉ㄖ贫雀母飳徸h會設(shè)置法》規(guī)定了該審議會的任務(wù)。為了實現(xiàn)國民相對容易地利用司法制度、國民對司法制度的參與、充實強化法曹的理想狀態(tài)及其機能而進行其他司法制度的改革與基盤的整備，審議會應(yīng)就此所需的必要的基本政策而進行調(diào)查審議。[②]2001年6月12日，司法制度改革審議會向內(nèi)閣提出了《司法制度改革審議會意見書》。在有關(guān)行政訴訟改革方面，它指出，需要對司法與行政的作用進行綜合的多角度的檢討。在有關(guān)這一問題具體的解決策略進行檢討中，需要確保事務(wù)的性質(zhì)、司法制度改革的視點與行政改革的動向之間的整合性，這是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情報公開法、行政不服審查法等相關(guān)聯(lián)的法制之間的關(guān)系，以及與國家賠償法之間適當?shù)姆止�。特別是，應(yīng)該考慮到與充實行政委員會準司法機能之間的關(guān)系。畢竟，在考察司法對行政進行審查的理想狀態(tài)時，仔細吟味統(tǒng)治構(gòu)造中行政以及司法的作用、機能及其界限、特別是三權(quán)之間的相互關(guān)系司法是不可欠缺的。從國民權(quán)利救濟的實效化的角度來看，基于對行政作用控制機能的理想狀態(tài)及其強化的謀略、行政過程整體的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，對司法與行政各自的作用進行綜合的多角度的檢討。政府應(yīng)該盡快就包括重新認識行政訴訟法在內(nèi)的對行政進行司法審查的理想狀態(tài)開始正式的檢討。[③]
根據(jù)2001年11 月16日公布的《司法制度改革推進法》的規(guī)定，在司法制度改革推進本部設(shè)立行政訴訟檢討會（主席：東亞大學鹽野宏教授）。從2002年2月18日起，行政訴訟檢討會經(jīng)歷了27回的審議，于2004年1月6日發(fā)布了《重新認識行政訴訟制度的見解》。政府基于行政訴訟檢討會整理后的見解形成了行政訴訟法修改案，于3月2日向國會正式提出。國會眾議院、參議院先后審議，于6月2日通過，并作為法律第84號于6月9日公布。
二、日本行政訴訟法修改的要點
日本這一次行政訴訟法的修改，從整備更加有效地救濟國民權(quán)利利益的程序的觀點出發(fā)，對其行政訴訟法的內(nèi)容作出了大致以下四個方面的修改。
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1.撤銷訴訟原告資格的實質(zhì)的擴大
原行政訴訟法第9條僅有一款規(guī)定，即撤銷訴訟只限于就請求撤銷該行政處理或裁決具有法律上利益的人（包括即使在行政處理或裁決的效果因期限已過及其他理由而失效后，仍具有通過撤銷行政處理或裁決而應(yīng)予恢復(fù)的法律上的利益者可以提起訴訟）。判例上采用了法律上保護的利益標準而根據(jù)法條狹窄地解釋原告資格。 [④]學說上對此予以批判。
修改行政訴訟法時，增加了一項作為第9條的第二款。即“法院在判斷行政處理或裁決的相對人以外的人是否具備前款所規(guī)定的法律上的利益時，應(yīng)該不僅僅考慮作為該行政處理或裁決根據(jù)的法令的字面意思，而要考慮該法令的宗旨和目的、以及該行政處理應(yīng)該予以考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)。在這一場合下，在考慮該法令的宗旨和目的時，可以參考與該法令具有共通目的的相關(guān)法令的宗旨和目的；在考慮該利益的內(nèi)容和性質(zhì)時，對于因為該行政處理或裁決違反作為其根據(jù)的法令而遭受侵害的利益，應(yīng)該要斟酌其內(nèi)容和性質(zhì)以及侵害的樣態(tài)和程度”。
2.課予義務(wù)訴訟的法定化
原來作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟的課予義務(wù)訴訟這一次被法定化了，也就是說，在這次修改時將課予義務(wù)訴訟明確地列舉出來予以規(guī)定。這也在一定程度上拋棄了基于傳統(tǒng)的權(quán)力分立論而不容許課予義務(wù)訴訟的觀點，[⑤]確立了“法的支配”原則。將課予義務(wù)訴訟新設(shè)一款，作為第3條第第6款：“本法所稱的 ‘課予義務(wù)訴訟’，是指在下列情況下旨在請求法院命令行政廳[⑥]作出其行政處理或裁決的訴訟：（1）行政廳應(yīng)該作出一定的行政處理而沒有作出時（除第（2）項情況外）；（2）基于法令的宗旨申請行政廳作出一定的行政處理或裁決或?qū)彶檎埱蟮膱龊舷拢撔姓䦶d應(yīng)該作出行政處理或裁決而沒有作出時。”
3.禁止訴訟的法定化
原來作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟的禁止訴訟這一次被法定化了，也就是說，在這次修改時將禁止訴訟明確地列舉出來予以規(guī)定。將禁止訴訟新設(shè)一款，作為第3條第7款：“本法所稱的‘禁止訴訟’，是指在行政廳不應(yīng)作出一定的行政處理或裁決的場合下，旨在請求法院禁止行政廳作出該行政處理或裁決的訴訟。”
4.作為當事人訴訟一種類型的確認訴訟的明確化
原行政訴訟法第4條規(guī)定的是當事人訴訟，該條規(guī)定，當事人訴訟是指關(guān)于確認或形成當事人之間的法律關(guān)系的行政處理或裁決的訴訟，是關(guān)于以作為根據(jù)的法令規(guī)定其法律關(guān)系的一方當事人為被告以及公法上的法律關(guān)系的訴訟。修改時，在“以及”之后加上“公法上的法律關(guān)系的確認之訴”。這樣就將公法關(guān)系的確認之訴明確作為當事人訴訟的一種類型加以明確。
�。ǘ⿲徖淼某鋵嵟c促進
為了充實和促進行政訴訟的審理，這次修改特別新設(shè)了提出行政處理理由資料的制度，并將這一制度規(guī)定在第23條之后作為第23條之二：
“為了明了訴訟關(guān)系，法院認為有必要時，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的有關(guān)行政處理或裁決的內(nèi)容、作為行政處理根據(jù)的法令的條款、說明作為行政處理或裁決原因的事實以及其他行政處理或裁決的理由的資料（下一款規(guī)定的與審查請求有關(guān)的案件記錄除外）的一部分或全部。（2）委托前款中規(guī)定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規(guī)定的資料的一部分或者全部。
法院就行政處理的審查請求作出裁決之后，又提起撤銷訴訟的，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的與該審查請求有關(guān)的資料的一部分或全部。（2）委托前款中規(guī)定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規(guī)定的資料的一部分或者全部。“
�。ㄈ榱烁尤菀椎乩煤屠斫庑姓V訟而在構(gòu)造方面所作的變革
1.抗告訴訟的適格被告從行政廳主義到行政主體主義的變更
原行政訴訟法中，撤銷訴訟的適格被告采取的是行政廳主義，也就是以作出行政處理或裁決的行政廳為被告；但是在作出行政處理或裁決后，該行政廳的權(quán)限被其他行政廳所繼承，則必須以此行政廳為被告；如果不存在前面所說的這些作為適格被告的行政廳，則撤銷訴訟必須以該行政處理或裁決的事務(wù)所屬的國家或公共團體為被告。在修改時，對此作出了調(diào)整。
第11條規(guī)定：“若作出行政處理或裁決的行政廳（有行政處理或裁決后，該行政廳的權(quán)限被其他行政廳承繼時，即該承繼的行政廳。以下同）屬于國家或公共團體時，提起撤銷訴訟必須按照下述訴的區(qū)分以各自規(guī)定者為被告：
�。�1）
撤銷行政處理之訴，為作出行政處理的行政廳所屬的國家或公共團體；
�。�2）撤銷裁決之訴，為作出裁決的行政廳所屬的國家或公共團體。
作出行政處理或裁決的行政廳不屬于國家或公共團體時，提起撤銷訴訟必須以該行政廳為被告。
依前二款規(guī)定應(yīng)當作為被告的國家或公共團體，以及依第2款規(guī)定應(yīng)當作為被告的行政廳不存在時，提起撤銷訴訟必須以與該行政處理或裁決相關(guān)事務(wù)所屬的國家或公共團體為被告�！�
2.抗告訴訟的管轄法院的擴大
以前，撤銷訴訟一般要向行政廳所在地的法院提起；有關(guān)不動產(chǎn)或者特定場所的行政處理或裁決的撤銷訴訟可以向該不動產(chǎn)或特定場所所在地法院提起，也可以向?qū)π姓幚砘虿脹Q做了有關(guān)處理的下級行政廳所在地法院提起。為了確保行政訴訟法院的專門性、有助于便利原告提起訴訟，修改時，將抗告訴訟的管轄法院予以擴大。第12條第1款修改之后規(guī)定：“撤銷訴訟由被告的普通審判籍所在地[⑦]的法院或作出行政處理或裁決的行政廳所在地的法院管轄�！毙薷闹笤诘�11條中又增加了兩個條款。以國家或獨立行政法人或附表中的法人為被告的撤銷訴訟，也可以向原告的普通審判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通審判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤銷訴訟，當基于事實或法律上的同一原因，與行政處理或裁決相關(guān)的抗告訴訟系屬于其他法院時，該特定管轄法院在考量當事人的住所或所在地、應(yīng)當接受詢問的證人的住所、爭論點或證據(jù)的共同性等其他情事，認為適當時，可以依申請或依職權(quán)將訴訟的全部或一部移送到其他法院。
3.撤銷訴訟的起訴期間的延長
原行政訴訟法第14條規(guī)定的撤銷訴訟的起訴期間為自知道作出行政處理或裁決之日起3個月，而且該期間為不變期間。修改后的行政訴訟法第14條規(guī)定，撤銷訴訟，自知道有行政處理或裁決之日起經(jīng)過6個月后不能提起，但有正當理由者除外；自行政處理或裁決之日起經(jīng)過1年后不能提起，但有正當理由者除外。這些期間，在對行政處理或裁決能夠進行審查請求、或行政廳錯誤地教示能夠進行審查請求的情況下，當有審查請求時，有關(guān)行政處理或裁決的撤銷訴訟，就已提起的審查請求者而言，自知道有對審查請求的裁決之日起經(jīng)過了6個月或自裁決之日起經(jīng)過了1年，則不能提起，但有正當理由者除外。
4.教示制度的創(chuàng)設(shè)
為了給行政處理的相對人提供有關(guān)依據(jù)撤銷訴訟等解決行政爭議的適當?shù)那閳�，充分保證相對人獲得權(quán)利救濟的機會，行政訴訟法吸收了《行政不服審查法》的經(jīng)驗，在第46條中新設(shè)了教示制度。行政廳在作出可能被提起撤銷訴訟的行政處理或裁決時，對于該行政處理或裁決的相對人，必須以書面教示下列事項：（1）應(yīng)作為與該行政處理或裁決相關(guān)的撤銷訴訟的被告者；（2）與該行政處理或裁決相關(guān)的撤銷訴訟的起訴期間；（3）法律規(guī)定就該行政處理不經(jīng)過對審查請求的裁決就不能提起撤銷行政處理之訴時，該規(guī)定的意旨。法律規(guī)定針對行政處理的審查請求的裁決能夠提起撤銷訴訟的，行政廳作出該行政處理時，對該行政處理的相對人，必須以書面教示法律上的這一規(guī)定。行政廳在有關(guān)確認或形成當事人之間法律關(guān)系的行政處理或裁決中，根據(jù)法律規(guī)定，在作出能夠提起以該法律關(guān)系當事人一方為被告的訴訟的行政處理或裁決時，對于該行政處理或裁決的相對人，必須以書面教示下列事項：（1）應(yīng)作為該訴訟的被告者；（2）該訴訟的起訴期間。但如果行政廳口頭作出該行政處理時，不受上述限制。
�。ㄋ模┡R時救濟制度的擴充
1.停止執(zhí)行要件的緩和
與批判停止執(zhí)行的要件過于嚴格相對應(yīng)，為了使停止執(zhí)行制度更易于被國民利用，行政訴訟法這一次修改中緩和了停止執(zhí)行的要件，將其由“難以回復(fù)的損害”改為 “重大的損害”（第25條第2款）。也就是說，現(xiàn)在法院根據(jù)申請停止執(zhí)行的要件包括撤銷訴訟已經(jīng)提起，不停止執(zhí)行將產(chǎn)生重大的損害而有必要予以停止。判斷是否產(chǎn)生重大的損害，修改后的行政訴訟法規(guī)定，要考慮損害恢復(fù)的困難程度、損害的性質(zhì)和程度，以及行政處理的內(nèi)容和性質(zhì)（第25條第3款）。
2.臨時課與義務(wù)制度的創(chuàng)設(shè)
與課予義務(wù)訴訟法定化相伴隨，作為課予義務(wù)訴訟的臨時救濟制度，行政訴訟法創(chuàng)設(shè)了臨時課與義務(wù)制度，并作為行政訴訟法第37條之五的第一項。在已提起課予義務(wù)訴訟時，為避免由于不作出與課予義務(wù)訴訟相關(guān)的行政處理或裁決所產(chǎn)生的難以補償?shù)膿p害，而有緊急處置的必要的，并且有涉及本案的理由時，法院根據(jù)申請，可臨時命令行政機關(guān)應(yīng)作出行政處理或裁決。
3.臨時禁止制度的創(chuàng)設(shè)
與禁止之訴法定化相伴隨，作為禁止之訴的臨時救濟制度，行政訴訟法創(chuàng)設(shè)了臨時禁止制度，并作為行政訴訟法第37條之五的第二項。已提起禁止之訴時，為避免由于作出與禁止之訴相關(guān)的行政處理或裁決所產(chǎn)生的難以補償?shù)膿p害，而有緊急處置必要的，并且有涉及本案件的理由時，法院根據(jù)申請，可臨時決定令行政機關(guān)不準作出該行政處理或裁決。
三、簡評日本行政訴訟法的修改
日本在四十多年之后對其行政訴訟法進行了一次比較大的實質(zhì)性的修改，這是日本行政法學理論積淀和法院判例推動的結(jié)果，也是日本政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的一個體現(xiàn)。
�。ㄒ唬┬薷牡倪^程方面
日本修改行政訴訟法的過程是一個法律化的過程，它通過立法設(shè)置了相應(yīng)的機構(gòu)，制定立法推進整個的改革進程。而且，很重要的一點就是充分發(fā)揮了審議會的作用。沒有審議會的指明方向，沒有行政訴訟檢討會的多次研討，就不可能有最后修改成果的出爐。雖然其整個過程民眾參與似乎不足，但是，各方面的專家、學者的作用是充分發(fā)揮了，也正是這些專門性人才的作用才保證了修改在很大程度上的成功。以立法來推進改革、以審議會來保證修改的質(zhì)量，這是值得我們借鑒的。
�。ǘ┬薷牡膬�(nèi)容方面
在內(nèi)容方面，無論是原告資格的擴大、臨時救濟制度的確立，還是訴訟構(gòu)造的變化、教示制度的設(shè)立，等等，這次修改都體現(xiàn)了使國民的救濟制度實效化的目的，也體現(xiàn)方便國民利用司法制度的目的。雖然之后并不是不再有修改的空間，但這次修改無疑是對現(xiàn)實中諸多批判的良好回應(yīng)。這些修改的內(nèi)容一定程度上實現(xiàn)了行政訴訟保障相對人合法權(quán)益、控制行政權(quán)的目的，但在回應(yīng)行政多樣性的現(xiàn)實方面、行政過程的復(fù)雜性方面以及行政與司法之間的關(guān)系方面等可能還需要在行政訴訟法制度架構(gòu)上作進一步的調(diào)整。
參考文獻：
[①] 參見〖日宇賀克也：《行政事件訴訟法的修改》，載于《法學教室》第288期，2004年9月，第4頁。
[②]參見〖日佐藤幸治著：《日本國憲法與法的支配》，有婓閣2002年版，第298－299頁。
[③] 參見司法制度改革審議會：《司法制度審議會意見書——21世紀支配日本的司法制度》．
[④] 參見〖日鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第337－338頁。
[⑤] 參見〖日室井力主編，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學出版社1995年版，第262頁。
[⑥] 在日本，行政廳是指有權(quán)決定行政主體的意志并向外部表示的機關(guān)。例如，各省大臣、都道府縣知事、市町村長等都是行政廳。參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第237頁。
[⑦] 自然人的審判籍依住所，國內(nèi)沒有住所或不知道住所的，依居所；國內(nèi)沒有居所或不知道居所的，依最后的住所。法人或其他組織的普通審判籍，依主要的事務(wù)所或營業(yè)所；沒有的，依代表人或主要業(yè)務(wù)負責人的住所等。
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