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美國(guó)城市的棕色地塊及其治理論文
[內(nèi)容提要] 20世紀(jì)后半葉，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)重心和工作機(jī)會(huì)經(jīng)歷了由城市到郊區(qū)、由北向南、由東到西的轉(zhuǎn)移。許多工廠搬遷后留下了被污染的土地。這些土地處于被廢棄的狀態(tài)，此即“棕色地塊”。本文論述了美國(guó)政府處理“棕色地塊”的政策法規(guī)和方式方法。
[關(guān)鍵詞] 美國(guó)；城市；棕色地塊；治理
美國(guó)的“棕色地塊”(Brownfield Site)最早、最權(quán)威的概念界定，是由1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA)做出的。根據(jù)該法的規(guī)定，棕色地塊是一些不動(dòng)產(chǎn)，這些不動(dòng)產(chǎn)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的或潛在的有害和危險(xiǎn)物的污染而影響到它們的擴(kuò)展、振興和重新利用。20多年來，棕色地塊的清潔、利用和再開發(fā)問題越來越受到美國(guó)聯(lián)邦、州、各地方政府以及企業(yè)和民間非贏利組織的極大關(guān)注。政府出臺(tái)了許多政策措施，各相關(guān)城市社區(qū)和民間組織積極配合，希望以整治棕色地塊為契機(jī)，推動(dòng)城市及區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境諸方面的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
一、棕色地塊的由來
棕色地塊可以說是美國(guó)工業(yè)留給城市的“遺產(chǎn)”。20世紀(jì)后半葉，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻的變革，經(jīng)濟(jì)重心和工作機(jī)會(huì)經(jīng)歷了由城市到郊區(qū)、由北向南、由東到西的轉(zhuǎn)移。許多工廠在搬遷后留下了大量遺址，這些遺址在不同程度上被工業(yè)的廢棄物所污染，成為在環(huán)境上受到損害的地塊。這些地塊大多數(shù)只有幾英畝，處于被廢棄閑置的狀態(tài)，少部分仍殘留著一些夕陽產(chǎn)業(yè)。
棕色地塊多數(shù)位于大都市區(qū)的中心城市。從經(jīng)濟(jì)上看，它們是一批可以再開發(fā)利用的財(cái)產(chǎn)，只是這筆財(cái)產(chǎn)的真正價(jià)值被一些可見的或潛在的危險(xiǎn)和有害物質(zhì)所掩蓋。在這些地塊被社會(huì)各界廣為關(guān)注之前，各州和地方政府對(duì)其處置不力，結(jié)果使得相關(guān)區(qū)域未得到有效治理。聯(lián)邦政府于20世紀(jì)70年代末期開始管理有害廢棄物的立法過程。1980年通過了《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》，俗稱“超級(jí)基金”(Superfund)。該法對(duì)棕色地塊進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，主要意圖在于清潔全國(guó)范圍內(nèi)的有害地塊，并明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者。但是，這項(xiàng)法律所界定的責(zé)任過于苛刻嚴(yán)厲，對(duì)有害地塊污染程度的評(píng)估和對(duì)清潔費(fèi)用的預(yù)測(cè)也不甚清晰。由于擔(dān)心糾纏于“超級(jí)基金”沉重的、看似無限的責(zé)任而陷于得不償失的境地，無人愿意加入聯(lián)邦政府的清潔和復(fù)興計(jì)劃。久而久之，開始只是輕微污染的地塊，就逐漸演變?yōu)榻袢瘴廴尽⒌虮�、貧困的�?jīng)濟(jì)和社會(huì)的邊緣地帶。據(jù)美國(guó)市長(zhǎng)同盟和其它一些組織估計(jì)，至今為止，全美大約有45萬個(gè)這樣的棕色地塊。由于棕色地塊中的有害物質(zhì)危害環(huán)境和人們的健康，蠶食農(nóng)田，大量城市居民從這些區(qū)域及周邊地區(qū)搬走，向郊區(qū)遷移，從而使這些社區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)萎縮，市政當(dāng)局的稅收減少，進(jìn)而影響了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
美國(guó)市長(zhǎng)同盟對(duì)CERCLA的弊端進(jìn)行了分析，認(rèn)為過高的費(fèi)用和過重的責(zé)任是阻礙對(duì)棕色地塊成功進(jìn)行再開發(fā)的首要因素。明顯的不合理之處，在于大多數(shù)棕色地塊是以前的工商業(yè)者遺棄的廢址，不應(yīng)由后來的開發(fā)者來承擔(dān)清潔有害物質(zhì)的責(zé)任和費(fèi)用。除非有人愿意冒險(xiǎn)去購買這些污染的土地，并有財(cái)力對(duì)其進(jìn)行勘察和清潔，否則這些土地將永遠(yuǎn)被閑置。從70—80年代的情況來看，事實(shí)恰恰如此。
美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(EPA)對(duì)于90年代之前對(duì)棕色地塊處置不力的原因也提出了兩點(diǎn)看法：(1)對(duì)被污染地塊的污染程度認(rèn)識(shí)不清；(2)對(duì)于造成污染并導(dǎo)致形成棕色地塊的可能責(zé)任認(rèn)識(shí)不清。EPA認(rèn)為，正是這兩個(gè)認(rèn)識(shí)不清，以及擔(dān)心CERCLA所規(guī)定的強(qiáng)制清潔責(zé)任，成為私人部門介入棕色地塊治理過程的障礙。
然而，對(duì)于一個(gè)城市來說，清潔和再開發(fā)這些棕色地塊，將為私人投資創(chuàng)造有利的條件，進(jìn)而增強(qiáng)這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加地方政府的稅源，創(chuàng)造新的商業(yè)和工作機(jī)會(huì)，促進(jìn)城市社區(qū)的復(fù)興和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。采取實(shí)質(zhì)性的措施以推動(dòng)這方面目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是90年代棕色地塊治理進(jìn)程的重點(diǎn)。
二、90年代聯(lián)邦政府對(duì)棕色地塊的政策和立法
進(jìn)入90年代以后，隨著新經(jīng)濟(jì)的興起和聯(lián)邦政府的財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，各州和地方不斷呼吁聯(lián)邦政府采取行動(dòng)，協(xié)調(diào)和資助棕色地塊的治理。為了滿足公眾振興棕色地塊經(jīng)濟(jì)的需要，EPA在1995至1996年間制定了棕色地塊行動(dòng)議程；1997年5月，克林頓政府為落實(shí)這項(xiàng)議程，發(fā)起并推動(dòng)了棕色地塊全國(guó)合作行動(dòng)議程(Brown fields National Partnership Action Agenda)。該議程的目標(biāo)，是通過制訂與過去有所不同的可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)復(fù)興同環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，由公共部門和私人機(jī)構(gòu)共同來解決環(huán)境污染問題。當(dāng)年，聯(lián)邦政府在100余個(gè)棕色地塊投入的資金超過4億美元。1998年3月，相關(guān)的聯(lián)邦合作部門確立了16個(gè)棕色地塊治理的示范社區(qū)，展示多方合作的成效，吸引了9億多美元的經(jīng)濟(jì)開發(fā)基金涉足其中，并為以后的跨部門合作處理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)問題提供了范本。
行政當(dāng)局在制定新政策的同時(shí)，還積極推動(dòng)國(guó)會(huì)的相關(guān)立法進(jìn)程，以徹底清除私人機(jī)構(gòu)投資棕色地塊的障礙，鼓勵(lì)社會(huì)各界參加對(duì)棕色地塊的綜合治理。在1997年全國(guó)合作行動(dòng)議程的創(chuàng)議下，國(guó)會(huì)于1997年8月通過于《納稅人減稅法》(Taxpayer Relief Act)，以稅收方面的優(yōu)惠措施，刺激私人資本對(duì)棕色地塊清潔和振興方面的投資。該法規(guī)定，用于棕色地塊環(huán)境清潔方面的開支，在治理期間，免征所得稅。這項(xiàng)法律規(guī)定對(duì)于吸引私人資本起到了關(guān)鍵的作用。據(jù)政府估計(jì)，在一年的稅收收入中，因?yàn)槎愂辗矫娴拇碳ご胧┒鴾p少3億美元的收入，但卻能因此吸引34億美元的私人投資用于衰落社區(qū)的治理和復(fù)興，使得8000個(gè)棕色地塊恢復(fù)生產(chǎn)能力。另外，該法還分清了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。
聯(lián)邦政府的積極介入和政策、立法方面的作為，使棕色地塊的治理展現(xiàn)出了樂觀的發(fā)展前景。據(jù)美國(guó)市長(zhǎng)同盟2000年版的《美國(guó)土地的循環(huán)利用》報(bào)告估計(jì)，如果全美231個(gè)相關(guān)城市的棕色地塊得以再開發(fā)和利用，將增加55萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，每年給這些城市帶來超過24億美元的稅收收入。
三、棕色地塊的治理結(jié)構(gòu)
棕色地塊治理的參與者從聯(lián)邦到地方，從政府部門到私人組織，數(shù)量眾多；其所使用的手段，從政府的政策和立法、財(cái)政支持，私人企業(yè)的投資、非贏利組織的溝通協(xié)調(diào)到個(gè)人的志愿參與等等不一而足，呈現(xiàn)出治理的多元化和多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。
1．聯(lián)邦政府
在聯(lián)邦一級(jí)，美國(guó)環(huán)保署是棕色地塊治理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2000年10月，作為對(duì)1995年到1997年合作行動(dòng)議程的綜合，EPA出臺(tái)了正式的棕色地塊經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃(Brown fields Economic Redevelopment lnitiative)。該項(xiàng)計(jì)劃授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕色地塊的產(chǎn)權(quán)所有者(stakeholder)協(xié)同工作，對(duì)棕色地塊進(jìn)行合理的評(píng)估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。這項(xiàng)計(jì)劃總結(jié)了恢復(fù)棕色地塊經(jīng)濟(jì)活力的四項(xiàng)關(guān)鍵行動(dòng)。
(1)對(duì)棕色地塊的評(píng)估論證給予資助。至計(jì)劃出臺(tái)時(shí)止，EPA以兩年為期限，每個(gè)區(qū)域資助20萬美元，共計(jì)資助了360多個(gè)棕色地塊。這些資金被用于對(duì)棕色地塊進(jìn)行評(píng)估，并通過試驗(yàn)找到清潔和振興不同區(qū)域的模式，在此過程中將社區(qū)小組、投資人、貸款人、發(fā)展商及其他有影響的主體聯(lián)系在一起。
(2)明確責(zé)任。EPA有一整套的方法來分清治理過程中貸款機(jī)構(gòu)、市政當(dāng)局、棕色地塊的產(chǎn)權(quán)所有者、發(fā)展商、地塊預(yù)期的購買者的責(zé)任。例如，EPA可以同棕色地塊的預(yù)期購買者達(dá)成協(xié)議，簽署一份合約，不追究購買者對(duì)已存在的污染的責(zé)任。
(3)工作培訓(xùn)。給每個(gè)地塊兩年資助20萬美元，用于訓(xùn)練被污染社區(qū)的居民從事清潔棕色地塊的工作，并為將來環(huán)境領(lǐng)域里的就業(yè)崗位進(jìn)行人員培訓(xùn)。
(4)給清潔工作的貸款項(xiàng)目。貸款基金給棕色地塊的環(huán)境清潔工作提供貸款和資助，給每個(gè)地塊的資助數(shù)額在五年內(nèi)可達(dá)50萬美元。
2．州政府
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，各州在污染地塊的清潔和再利用方面起著非常重要的作用。由各州發(fā)起的志愿清潔計(jì)劃(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)制定了清潔的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)整個(gè)棕色地塊的清潔起著監(jiān)督作用。在聯(lián)邦政府啟動(dòng)全國(guó)合作行動(dòng)議程之際，全國(guó)就已有30多個(gè)州有了這樣的清潔計(jì)劃。州政府通過清潔計(jì)劃，以特定的政策承諾鼓勵(lì)私人自愿同意參與棕色地塊的清潔行動(dòng)。對(duì)已經(jīng)由私人部門清潔的地塊，由州政府頒發(fā)證明已完成清潔的證書。這些地塊也因此不再適用CERCLA的規(guī)定，不會(huì)要求清潔者承擔(dān)更多的義務(wù)。
在這方面，各州和EPA建立了良好的合作關(guān)系。早在1996年底，EPA就與相關(guān)各州就VCPs達(dá)成了協(xié)議，并簽署備忘錄。協(xié)議規(guī)定在1997財(cái)政年度由EPA籌集資金改善和增強(qiáng)各州啟動(dòng)和執(zhí)行清潔計(jì)劃的能力。備忘錄在州與EPA之間進(jìn)行了工作的分工，各州與EPA共同商定一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，EPA將據(jù)此評(píng)估各州實(shí)施VCPs的能力；如果州政府要申請(qǐng)得到聯(lián)邦政府在其建立和實(shí)施VCPs方面的財(cái)政資助，就必須接受EPA的評(píng)估。
3．地方政府和社區(qū)
地方政府和社區(qū)是推動(dòng)聯(lián)邦政府關(guān)注棕色地塊問題并對(duì)此提供幫助的主要力量。各地方認(rèn)為，應(yīng)對(duì)由棕色地塊帶來的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題，除EPA的政府行為之外，還應(yīng)高度重視建立公共對(duì)話機(jī)制。這個(gè)公眾的參與機(jī)制以社區(qū)討論為基礎(chǔ)，確保環(huán)境的清潔行動(dòng)和結(jié)果應(yīng)該有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的振興，而不是相反。也就是說，已經(jīng)清除污染的土地不動(dòng)產(chǎn)必須給社區(qū)經(jīng)濟(jì)的振興和發(fā)展帶來活力。各地方政府和社區(qū)尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于棕色地塊的治理決不僅僅是聯(lián)邦、州或地方政府的事務(wù)，而應(yīng)該是各級(jí)政府同私人機(jī)構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)。在這個(gè)過程中地方社區(qū)表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和分享治理收益的愿望。
作為地方共同利益代言人之一的美國(guó)市長(zhǎng)同盟，更是把棕色地塊問題視為國(guó)家的頭號(hào)環(huán)境問題。市長(zhǎng)同盟敦促聯(lián)邦政府支持棕色地塊的清潔和振興，作為對(duì)城市未來的投資。為此，該組織還會(huì)同全美縣域聯(lián)合會(huì)(National Association of Counties)新成立了一個(gè)名為“社區(qū)可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合中心”(Joint Center for Sustainable Communities)的組織，來支持像棕色地塊振興這樣的可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃。
4．非政府組織
在棕色地塊治理的過程中，各種商業(yè)集團(tuán)的活動(dòng)一直很活躍，它們成立了許多新的公司，投資于棕色地塊，期望這些投資能給他們帶來積極的回報(bào)。私人基金也在努力地支持這項(xiàng)改革計(jì)劃，買下棕色地塊的那些基金在全國(guó)各地支持和承辦了各種各樣的會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)和研討班。聯(lián)邦政府早就認(rèn)識(shí)到必須充分調(diào)動(dòng)民間的力量，才能順利推進(jìn)棕色地塊的治理進(jìn)程。1996年9月，EPA聯(lián)合各類貸款人、律師、宗教領(lǐng)袖，發(fā)起召開了棕色地塊全國(guó)大會(huì)，吸引了一千多人參加。特別是在地方層次上，非政府組織的參與已經(jīng)成為提高各種項(xiàng)目效率的重要方式。
5．改善治理的方式
在棕色地塊經(jīng)濟(jì)振興過程的不同階段，全國(guó)范圍內(nèi)的合作行動(dòng)議程表現(xiàn)出了不同的治理理念和方式，這些方式主要有以下四種。
(1)合作。對(duì)于政府而言，成功的棕色地塊的清潔和復(fù)興行動(dòng)必須經(jīng)常與各類民間組織，尤其是棕色地塊的產(chǎn)權(quán)人保持交流與溝通。合作的形式包括會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、協(xié)議、技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以及其它進(jìn)行聯(lián)系和共同工作的方式。
(2)合理化。不斷的改革和制度創(chuàng)新是棕色地塊環(huán)境清潔和經(jīng)濟(jì)振興的基礎(chǔ)。改革包括對(duì)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政策規(guī)定進(jìn)行經(jīng)常性的評(píng)價(jià)和改善，以鼓勵(lì)棕色地塊的治理行動(dòng)，清除經(jīng)濟(jì)振興的障礙。合理化的渠道有發(fā)布指南、修訂政策和規(guī)定甚至建議修改相關(guān)法律等。
(3)研究。環(huán)境的保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的復(fù)興需要大量的數(shù)據(jù)和信息，供決策者參考。相關(guān)的研究就是要滿足這方面的需要，進(jìn)行技術(shù)方面的研究，數(shù)據(jù)的搜集和分析，以及設(shè)計(jì)舉辦公共論壇，以便了解公眾對(duì)棕色地塊治理的需要和期望。
(4)制訂以社區(qū)為基礎(chǔ)的計(jì)劃項(xiàng)目。這些項(xiàng)目是合作、合理化以及研究的成果在地方層次真正落到實(shí)處的方式。全國(guó)合作行動(dòng)議程的中心環(huán)節(jié)之一就是在全國(guó)范圍內(nèi)挑選出10個(gè)示范社區(qū)，以展現(xiàn)棕色地塊治理方面進(jìn)行各方協(xié)作的成效。這些項(xiàng)目還包括在查清殘留污染物、評(píng)估、清潔、土地開發(fā)以及培訓(xùn)相關(guān)工作人員方面提供貸款和獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐證明，這些支持對(duì)于幫助社區(qū)與其它組織實(shí)施棕色地塊治理計(jì)劃起到了很大的作用。
總之，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制或者政府行為，去解決一些涉及不同地區(qū)和不同領(lǐng)域的復(fù)雜的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，并不能取得滿意的效果。美國(guó)社會(huì)目前正在進(jìn)行的對(duì)城市棕色地塊的治理，動(dòng)員了社會(huì)各方面的力量和資源，靈活運(yùn)用了不同的手段和方式，為不同國(guó)家治理類似的問題提供了參考和借鑒。
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