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三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實(shí)施困境與推進(jìn)策略論文
三江源地區(qū)位于中國(guó)西部、青藏高原腹地，是黃河、長(zhǎng)江、瀾滄江的發(fā)源地，也是我國(guó)重要的淡水資源補(bǔ)給區(qū)和生態(tài)安全屏障。受人類活動(dòng)和氣候變化等影響，從20 世紀(jì)70 年代起，三江源地區(qū)草原沙化、冰川萎縮、水源涵養(yǎng)功能退化等問(wèn)題日趨嚴(yán)重，生態(tài)安全問(wèn)題日益突出。為加強(qiáng)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，我國(guó)政府投入巨資、先后啟動(dòng)了兩期三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程。作為西部大開(kāi)發(fā)的骨干工程和一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)能否順利推進(jìn)，不僅對(duì)源區(qū)人民具有重要意義，更對(duì)維護(hù)三江流域乃至國(guó)家生態(tài)安全具有重要作用。本文將立足于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的角度，對(duì)三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的戰(zhàn)略意義、工程實(shí)施效果及其存在問(wèn)題進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析，以期為建立三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制提供參考與借鑒。
一、三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的重要意義
目前，對(duì)于三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，往往局限于其生態(tài)環(huán)境功能，但實(shí)際上三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)是一項(xiàng)具有多重意義的國(guó)家戰(zhàn)略。
首先，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要舉措。三江源地區(qū)是我國(guó)淡水資源的重要補(bǔ)給區(qū)，水資源蘊(yùn)藏量超過(guò)2 000 億立方米，長(zhǎng)江總水量的 25%、黃河總水量的 49%、瀾滄江總水量的15%源自于此，有“中華水塔”之稱。長(zhǎng)江流域、黃河流域是中華民族的起源，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，三江流域（ 長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江） 省市總?cè)丝诤?GDP 總量均占到了全國(guó)的90% 以上。因此，三江源地區(qū)承載了極其重要的生命負(fù)荷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)荷，保護(hù)好三江源的生態(tài)環(huán)境對(duì)于三江流域乃至整個(gè)中國(guó)的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。
其次，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)將為我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的落實(shí)特別是限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，國(guó)土空間被劃分為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類。其中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)一般是關(guān)系到國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全的生態(tài)屏障區(qū)和自然保護(hù)區(qū)。如何平衡好這些限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)面臨的重要難題。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，三江源等生態(tài)屏障地區(qū)為流域地區(qū)乃至國(guó)家提供的是非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的生態(tài)財(cái)富和生態(tài)服務(wù)，具有典型的公共產(chǎn)品特征，理應(yīng)由公共財(cái)政（ 包括中央財(cái)政和下游各地區(qū)財(cái)政） 來(lái)購(gòu)買其生態(tài)財(cái)富和生態(tài)服務(wù)，共同維護(hù)好流域和國(guó)家的生態(tài)安全。因此，三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)建設(shè)不僅對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳姘l(fā)展具有重要意義，更對(duì)其他類似地區(qū)特別是我國(guó)西部廣大的限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止制開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有先行探索意義。
第三，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)將為探索不同利益主體之間的生態(tài)補(bǔ)償提供參考和借鑒。如何進(jìn)行廣范圍、跨區(qū)域、不同主體間的生態(tài)補(bǔ)償，是一個(gè)極少有成功案例的世界性難題。三江源在生態(tài)保護(hù)建設(shè)過(guò)程中，同樣面臨如何確定其生態(tài)服務(wù)的受益者、受益范圍、受益大小，以及如何通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值的難題，其探索和實(shí)踐將為我國(guó)和世界其他地區(qū)建立生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效投入機(jī)制提供有益參考。
最后，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)是中國(guó)參與全球環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河發(fā)育的集中地，是亞洲國(guó)家的江河之源。三江源區(qū)獨(dú)特的地形，阻截了西南氣流攜帶的大量水汽，形成了充沛的降水，對(duì)大江大河起著源頭補(bǔ)給和初始循環(huán)的作用。同時(shí)，三江源也是最重要的世界高原生物基因庫(kù)，有 9 個(gè)植被型、50 個(gè)群系、70多科、390 屬、1 700 多種植物，其中包括重點(diǎn)保護(hù)植物 34 種； 有各類野生動(dòng)物396 種，其中國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物69 種； 對(duì)維護(hù)亞洲生態(tài)安全和世界生物多樣性具有重要意義。在生態(tài)外交日益成為國(guó)際外交重要內(nèi)容的今天，中國(guó)可以通過(guò)三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以水為紐帶，加強(qiáng)與瀾滄江下游、東南亞 5 國(guó)的生態(tài)合作與經(jīng)貿(mào)文化交流，進(jìn)一步鞏固地緣政治。同時(shí)，樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，提升在國(guó)際生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的地位和話語(yǔ)權(quán)。
二、三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實(shí)施效果評(píng)估
為確保三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)、發(fā)揮其重要作用，需要對(duì)工程實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)反饋，以期為工程的順利推進(jìn)提供參考。截止目前，我國(guó)先后啟動(dòng)了兩期三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程。其中，一期工程于 2005 年啟動(dòng)，2013 年完成。二期工程于 2014 年啟動(dòng)，保護(hù)面積和規(guī)劃投資均擴(kuò)大到一期工程的2 倍以上（ 具體見(jiàn)表1） ,是一期工程的延續(xù)和深化。由于二期工程剛剛啟動(dòng)，本文將主要對(duì)一期工程的實(shí)施效果進(jìn)行分析與評(píng)估。
三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)一期工程總投資 75 億元，覆蓋范圍包括青海省玉樹(shù)、果洛、黃南、海南 4 個(gè)藏族自治州、18 個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積 15. 23 萬(wàn)平方公里，主要內(nèi)容包括生態(tài)保護(hù)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、支撐項(xiàng)目三大工程和退牧還草、鼠害防治、草地保護(hù)、退耕還林、水土流失治理等 22 個(gè)子項(xiàng)目。2005-2013年一期工程實(shí)施期間，三江源地區(qū)累計(jì)完成封山育林 511 萬(wàn)畝、退牧還草 5 671 萬(wàn)畝、退耕還林近 10 萬(wàn)畝、濕地保護(hù) 160 萬(wàn)畝、黑土灘綜合治理 523 萬(wàn)畝、地面及地下鼠害防治 11 781 萬(wàn)畝和沙漠化防治 66 萬(wàn)畝[1],同時(shí)配套開(kāi)展了生態(tài)移民、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)等工作，取得了較為明顯的生態(tài)保護(hù)成效。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1. 水源涵養(yǎng)能力提升，流域供水能力加強(qiáng)。根據(jù)監(jiān)測(cè)，一期工程的實(shí)施使得三江源地區(qū)的水資源總量增加了約 85 億立方米，湖泊面積增加了 760 平方公里，濕地面積增加了 104 平方公里，草原生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量增加了約 29 億立方米，由 2004 年的 169 億立方米提高到 2012 年的 198 億立方米，長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的年出境水量比工程實(shí)施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].
同時(shí)，水體質(zhì)量得到有效改善，長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江源頭干流水質(zhì)連續(xù) 8 年達(dá)到 II 類以上。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程使該地區(qū)水源涵養(yǎng)能力提升、水量增加、水質(zhì)改善，對(duì)于保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境和保障長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江流域的水資源安全發(fā)揮了重要作用。
2. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實(shí)施以來(lái)，工程區(qū)域內(nèi)的植被明顯恢復(fù)，中等覆蓋度草地面積呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，高覆蓋度草地面積以每年 2 378 平方公里的速度增加； 黑土灘治理區(qū)的植被覆蓋度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面積沙化地區(qū)的植被覆蓋度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程區(qū)內(nèi)的草原退化趨勢(shì)得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特別是人工增雨工程對(duì)緩解荒漠化的作用尤為顯著。
3. 區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)改善，生物多樣性逐漸恢復(fù)。2005-2012年，三江源地區(qū)森林面積增加了 150 平方公里，工程區(qū)域內(nèi)草原植被覆蓋度提高了 11. 6 個(gè)百分點(diǎn)，植物種群得到有效保護(hù)，各種野生動(dòng)物種群明顯增多[3].目前僅瑪多縣境內(nèi)的藏羚羊數(shù)量就已達(dá)到 4 萬(wàn)只以上，比 10 年前增加了 1. 5 萬(wàn)只； 藏野驢達(dá)到 3萬(wàn)多頭，增加了 0. 2 萬(wàn)頭； 巖羊達(dá)到 0. 7 萬(wàn)只，增加了近 0. 5 萬(wàn)只。區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)有所改善，生物多樣性正在逐漸恢復(fù)。
4. 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施改善，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件提升。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件是三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程的重要組成部分。工程實(shí)施以來(lái)，三江源地區(qū)共完成生態(tài)移民 5. 6 萬(wàn)人，建立了 86 個(gè)生態(tài)移民社區(qū)，改善了 23 個(gè)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，增加了 5 萬(wàn)畝灌溉飼草料基地，投入了 3 000萬(wàn)元生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持基金，解決了 13 萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題，農(nóng)牧民純收入年均增長(zhǎng) 10%左右，吃水難、行路難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難等民生問(wèn)題都得到明顯改善。
5. 生態(tài)環(huán)保意識(shí)提高，生態(tài)文明理念增強(qiáng)。三江源生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施以來(lái)，通過(guò)廣泛的宣傳、教育、培訓(xùn)和各種生態(tài)工程的建設(shè)實(shí)踐，當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)加強(qiáng)三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)有了明顯提高，參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的自覺(jué)性和積極性明顯增強(qiáng)，傳統(tǒng)過(guò)度放牧的“掠奪性”生產(chǎn)方式也發(fā)生很大改變。
三、存在的問(wèn)題及其原因探析
盡管三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程已經(jīng)初見(jiàn)成效，工程區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境也得到較為明顯的改善，但仍然存在著許多問(wèn)題：
1. 生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)并未得到根本性遏制。一期工程實(shí)施以后，雖然工程區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境有所改善，但據(jù)監(jiān)測(cè)，整個(gè)三江源地區(qū)的草地仍在以每年近 8 萬(wàn)畝的速度退化和沙化，水土流失情況和荒漠化趨勢(shì)依然嚴(yán)峻。究其原因，一是生態(tài)恢復(fù)的艱巨性與資金投入的有限性矛盾使然。三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，歷史欠賬過(guò)多，生態(tài)恢復(fù)、保護(hù)與建設(shè)的成本高、任務(wù)重、難度大，需要長(zhǎng)期、持續(xù)和穩(wěn)定的資金投入。目前，盡管國(guó)家已經(jīng)陸續(xù)投入大量資金，但總體上依然存在較大缺口，環(huán)境治理的速度跟不上生態(tài)退化的速度[4].二是生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)期性與工程項(xiàng)目的短期性矛盾使然。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、恢復(fù)與建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的過(guò)程，但目前三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要是以階段性、項(xiàng)目式的工程建設(shè)為主，缺乏可持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制。
如國(guó)家從 1998 年開(kāi)始實(shí)施的退耕還林、退牧還草等政策紛紛到期，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（ 國(guó)發(fā)[2007]25 號(hào)） ,還草補(bǔ)助期限僅為 2 年，而三江源地區(qū)的牧草生長(zhǎng)周期很長(zhǎng)，恢復(fù)原生草原植被大約需要 15 年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。三是生態(tài)保護(hù)的整體性與具體建設(shè)的局部性矛盾使然。區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)建設(shè)要求整體性和協(xié)同性，但 2005 年啟動(dòng)的三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)一期工程覆蓋面積只占三江源地區(qū)的 40%,尚有60% 的地區(qū)未能開(kāi)展協(xié)同建設(shè)。二期工程雖然涵蓋了整個(gè)三江源地區(qū)，但生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金多頭管理、分散使用、政出多門(mén)現(xiàn)象比較普遍，生態(tài)保護(hù)建設(shè)尚未形成合力，給區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、整體建設(shè)帶來(lái)難度。四是特殊地理環(huán)境和全球氣候變化的影響使然。如生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程實(shí)施以來(lái)，工程區(qū)內(nèi)的植被覆蓋度明顯提高，但由于高寒地區(qū)特殊的自然環(huán)境，那些對(duì)于水土保持更具意義的植被根系層卻恢復(fù)緩慢[5]; 又如全球氣候變暖使三江源地區(qū)的冰川融水增多、區(qū)域水量增加，但隨著冰川消融速度加快、雪線持續(xù)退縮，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，冰川對(duì)河流的補(bǔ)給可能經(jīng)歷先增后減的倒 U 型變化，使三江源地區(qū)未來(lái)的持續(xù)供水能力堪憂。
2. 生態(tài)移民“留不住、難致富”的難題亟待解決。三江源生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施以來(lái)，先后有 5 萬(wàn)多牧民實(shí)施了退牧搬遷，但其中相當(dāng)一部分人面臨著“留不住、難致富”的困境。其原因主要在于： 一是生活補(bǔ)助低。圍欄禁牧、退牧還草等措施的實(shí)施，使眾多遷移牧民失去了放牧、養(yǎng)殖等基本生活來(lái)源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自給自足變?yōu)閷?duì)外購(gòu)買，生活成本大幅提高。而三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)一期工程對(duì)每戶牧民僅給予每畝 5. 5 斤飼料糧、折合現(xiàn)金約 2. 5 元的補(bǔ)助，整體搬遷牧民每戶每年補(bǔ)貼 8 000 元、連續(xù)發(fā)放 10 年，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不足以彌補(bǔ)其發(fā)展成本和生活成本的損失。二是就業(yè)能力弱。三江源地區(qū)的生態(tài)移民大部分以畜牧業(yè)為生，文化素質(zhì)低，勞動(dòng)技能差，很多藏民講不好漢語(yǔ)，很難找到正規(guī)穩(wěn)定的工作和持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源[6 -7].三是接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難。三江源地區(qū)海拔高、氣候惡劣、地處偏遠(yuǎn)、交通不便，生產(chǎn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本高，受生態(tài)保護(hù)的限制大，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)消費(fèi)能力不足且又遠(yuǎn)離主要市場(chǎng)，接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，移民就業(yè)渠道十分狹窄。很多牧民特別是老一代牧民在搬遷后找不到工作，只好靠國(guó)家發(fā)放的退牧還草補(bǔ)助勉強(qiáng)維持生計(jì)，部分生態(tài)移民的生活水平出現(xiàn)較為明顯的下降。而且一旦退牧還草政策結(jié)束后，這些移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)將會(huì)面臨更大困難。如果不能很好解決這個(gè)問(wèn)題，未來(lái)這些移民可能存在回流的危險(xiǎn)。
3. 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)所需資金巨大，必需建立完善的、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能從根本上形成三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的長(zhǎng)效投入機(jī)制，對(duì)三江源的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行可持續(xù)的保護(hù)和建設(shè)，真正維護(hù)好其生態(tài)安全。
從目前來(lái)看，三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然存在許多問(wèn)題。
一是補(bǔ)償主體單一。作為中國(guó)最重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)之一，三江源地區(qū)的生態(tài)效益惠及范圍廣、涉及主體多，但目前其生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)自于國(guó)家，體現(xiàn)其巨大生態(tài)價(jià)值的流域間、區(qū)域間、上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。2005-2013 年，國(guó)家為三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程累計(jì)投資 75 億多元。但實(shí)際上，為保證長(zhǎng)江、黃河的水質(zhì)和流量，三江源地區(qū)每年僅禁伐和休牧就要損失數(shù)十億元，生態(tài)補(bǔ)償與三江源地區(qū)放棄發(fā)展的成本相差很大[8].三是缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補(bǔ)償機(jī)制。退牧還草、退耕還林補(bǔ)償?shù)日叨际菫榱送ㄟ^(guò)對(duì)生態(tài)移民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但目前這些政策大多以工程、項(xiàng)目的方式組織實(shí)施，具有明確的時(shí)限，缺乏延續(xù)性，存在較大變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)。
4. 專業(yè)化管理體系建設(shè)相對(duì)滯后。面對(duì)大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)，三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)的專業(yè)化能力和管理體系建設(shè)明顯滯后。一是組織機(jī)構(gòu)不匹配。實(shí)施三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程以來(lái)，當(dāng)?shù)卣闹饕毮苡山?jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和承擔(dān)職能并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的改變。三江源辦公室等管理部門(mén)大多屬于負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏有效的組織機(jī)構(gòu)保障。二是專業(yè)化人才匱乏。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要大量的專業(yè)化人才，如生態(tài)監(jiān)控、草場(chǎng)管護(hù)、水土涵養(yǎng)、沙化治理、動(dòng)植物保護(hù)等，同時(shí)地區(qū)建設(shè)如社區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等也需要一支具有現(xiàn)代理念和專業(yè)素養(yǎng)的人才隊(duì)伍。而三江源地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、氣候惡劣、條件艱苦，很難吸引和留住人才，各類專業(yè)化人才都嚴(yán)重匱乏。三是管理措施不到位。特別是對(duì)退牧、禁牧出來(lái)的草場(chǎng)管理出現(xiàn)真空，既無(wú)相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和管護(hù)人員，又缺乏必要的管理措施，禁牧區(qū)草場(chǎng)管護(hù)問(wèn)題日見(jiàn)凸顯。
四、推進(jìn)三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)的對(duì)策建議
三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程的規(guī)劃目標(biāo)是： 林草植被得到有效保護(hù)，生態(tài)惡化趨勢(shì)得到有效遏制，生物多樣性顯著恢復(fù)，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平穩(wěn)步提高，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)[9].
根據(jù)上述目標(biāo)，針對(duì)三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)當(dāng)前存在的問(wèn)題，本文提出以下對(duì)策建議：
1. 創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)模式，推動(dòng)自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合。從三江源地區(qū)以往的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐來(lái)看，退耕還林、退牧還草、封禁管護(hù)、圍欄封育等措施對(duì)短期內(nèi)減輕草場(chǎng)負(fù)荷、增加地面植被、遏制土壤沙化發(fā)揮了很大作用。但從長(zhǎng)期來(lái)看，一味強(qiáng)調(diào)“退、封、禁、圍”,單純使用人工修復(fù)手段，既缺乏科學(xué)性，阻隔了動(dòng)物遷徙途徑、割裂了食物鏈條； 又不尊重自然規(guī)律，忽視了牛羊群、野生動(dòng)物適度啃食、排便對(duì)草地牧場(chǎng)所起到的非常重要的強(qiáng)化與養(yǎng)育作用，其結(jié)果往往適得其反。因而，在三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)過(guò)程中，必須尊重自然規(guī)律，堅(jiān)持采用人工手段與自然修復(fù)相結(jié)合，逐步減少人為干擾，促進(jìn)并最終實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)和動(dòng)態(tài)平衡。
2. 建立生態(tài)移民的多元途徑，讓移民“穩(wěn)得住、能致富”.在三江源地區(qū)，當(dāng)?shù)啬撩裢ㄟ^(guò)千百年的游牧活動(dòng)，已經(jīng)成為草原生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。三江源地區(qū)的生態(tài)惡化雖然是由于人類對(duì)自然資源的過(guò)度掠奪所引發(fā)，但如果因此而因噎廢食，通過(guò)大規(guī)模生態(tài)移民和簡(jiǎn)單禁牧、制造無(wú)人區(qū)，就會(huì)從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。事實(shí)上，野生動(dòng)物的采食量遠(yuǎn)大于家畜，如一頭藏野驢的采食量大約相當(dāng)于 6 只羊，如果缺少人類制約，野生動(dòng)物無(wú)序增長(zhǎng)，會(huì)對(duì)草原生態(tài)造成新一輪的破壞。因此，在生態(tài)移民的實(shí)踐過(guò)程中，要根據(jù)不同地區(qū)的不同情況采取靈活多元的移民模式。在空間上，要根據(jù)保護(hù)區(qū)、核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)以及外圍區(qū)域自然生態(tài)的不同情況，科學(xué)制定移民規(guī)劃，引導(dǎo)牧民有序遷移，優(yōu)化人口空間布局，合理確定畜牧數(shù)量，促進(jìn)草畜平衡、人與自然平衡； 在結(jié)構(gòu)上，對(duì)于很難實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的老一代牧民，可以通過(guò)定畜定量、減牧補(bǔ)貼、聘用為生態(tài)保護(hù)監(jiān)督員等措施，讓他們?cè)诤侠矸拍恋倪^(guò)程中主動(dòng)參與到草原生態(tài)的保護(hù)中來(lái)。對(duì)于知識(shí)結(jié)構(gòu)較新、職業(yè)轉(zhuǎn)換相對(duì)容易的新一代牧民，可以通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和定向勞務(wù)輸出等，引導(dǎo)他們走出去，向周邊城鎮(zhèn)乃至外省轉(zhuǎn)移和集聚，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化和異地城鎮(zhèn)化； 在措施上，可以一方面加強(qiáng)對(duì)遷移牧民的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、生產(chǎn)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等，提高他們自身的人力資本和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力； 另一方面綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)扶持基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、低息和貼息貸款等多種優(yōu)惠手段，促進(jìn)生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、特色文化產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、農(nóng)牧產(chǎn)品加工、藏藥藏香等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極拓寬生態(tài)移民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，讓牧民“移得出、穩(wěn)得住、能致富”.
3. 建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。首先，要正確認(rèn)識(shí)和充分體現(xiàn)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，進(jìn)一步加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補(bǔ)償比例[10 -11],從實(shí)際出發(fā)，對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財(cái)政減收，應(yīng)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要因素加以考慮，并盡可能減少或取消地方財(cái)政配套，使生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)揮最大效益。其次，應(yīng)借鑒國(guó)際類似地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立流域上、中、下游地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)中、下游地區(qū)的用水分布、用水規(guī)模以及生態(tài)受益范圍，征收不同標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補(bǔ)償基金，直接或通過(guò)第三方轉(zhuǎn)移支付給三江源地區(qū)，用于加強(qiáng)生態(tài)涵養(yǎng)、保護(hù)和建設(shè)。第三，可探索建立多元化的轉(zhuǎn)移支付方式，如人才支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移、設(shè)備轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)移等，促進(jìn)三江源地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，應(yīng)根據(jù)三江源不同地區(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)和生態(tài)保護(hù)建設(shè)需要，確定不同的資金分配和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，立足整體層面，形成具有針對(duì)性和可操作性的多層次生態(tài)補(bǔ)償體系。
4. 加強(qiáng)專業(yè)化人才和管理隊(duì)伍建設(shè)，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。根據(jù)三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)需要，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立與主體功能相適應(yīng)的新型管理機(jī)構(gòu)和管理模式，圍繞履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)職能，建立區(qū)域獨(dú)特的績(jī)效考核指標(biāo)和考核體系，積極引進(jìn)和大力培養(yǎng)地區(qū)發(fā)展所需的各類專業(yè)化人才，形成與三江源生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、綠色發(fā)展等任務(wù)相匹配的專業(yè)化、高效化的新型管理體系和人才隊(duì)伍。同時(shí)，改變以往政府大包大攬的生態(tài)建設(shè)模式，嘗試采用市場(chǎng)化手段，將市場(chǎng)機(jī)制引入到三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中來(lái)，更多由經(jīng)濟(jì)實(shí)體負(fù)責(zé)生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施，同時(shí)完善配套政策，使生態(tài)項(xiàng)目效益與經(jīng)濟(jì)法人利益直接掛鉤，而政府則主要擔(dān)負(fù)引導(dǎo)、監(jiān)督與管理的職能。
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