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我國(guó)社會(huì)保障體制城鄉(xiāng)差異化研究論文
摘要：建國(guó)初期，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)和以工業(yè)化發(fā)展為主的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略等因素，使得社會(huì)保障制度在建立之初就沿著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開展各自的保障功能.經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，二者的保障水平雖然有了很大的提高，但是無(wú)論在保障模式、管理體制還是保障水平等方面，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都表現(xiàn)出了巨大的差異.這些差異化造成的社會(huì)不公、收入差距巨大等負(fù)面影響，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，因此迫切地需要對(duì)這種二元化的社會(huì)保障制度進(jìn)行改革.城市的改革重點(diǎn)是體系的水平的穩(wěn)步增長(zhǎng)；而落后的農(nóng)村則要在保障水平、保障項(xiàng)目及覆蓋范圍上都有所提升，從而早日實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展.
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障體制；城鄉(xiāng)差異；體制改革；統(tǒng)籌發(fā)展
根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢(shì)以及社會(huì)環(huán)境的二元化事實(shí)，分別針對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建立了不同的保障體系.在城市建立了全面的保障體系，主要是國(guó)家承擔(dān)責(zé)任主體.在農(nóng)村，則在家庭保障和土地保障的基礎(chǔ)上建立了較低層次的保障制度.隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)體制的整改，城鎮(zhèn)社會(huì)保障日趨完善，建立了符合居民需求的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利及社會(huì)救助.與不斷進(jìn)步的城鎮(zhèn)社會(huì)保障相反，鄉(xiāng)村社保體系不但沒有大的提升，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象.特別是經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)體制改革之后，集體經(jīng)濟(jì)解體，之前的保障體制已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求.這種二元化體制無(wú)論是在模式、體制，還是項(xiàng)目、水平等方面都存在差異.近年來(lái)國(guó)家雖然致力于農(nóng)村的發(fā)展，但是這種城鄉(xiāng)之間的差距并不能在短期內(nèi)得到解決.
1社會(huì)保障體制城鄉(xiāng)差異化的表現(xiàn)
1.1城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制的不同模式
1951年，在《勞動(dòng)保險(xiǎn)暫行條例》頒布之后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村采取兩種不同的保障模式.城市社會(huì)保障主要經(jīng)歷了“企業(yè)＋社會(huì)”、“國(guó)家保障”模式的不同發(fā)展階段之后，實(shí)行了一種由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障模式.隨著勞動(dòng)與社會(huì)保障部的成立，社會(huì)保障制度的管理及基金運(yùn)營(yíng)、增值保值也趨于完善，成為一種社會(huì)主導(dǎo)的保障模式.相對(duì)于城市保障模式的不斷改革，農(nóng)村的保障模式的轉(zhuǎn)變似乎更加坎坷，但無(wú)論如何發(fā)展，保障模式仍以家庭保障為主.1999年至今，實(shí)行的保障形式是家庭保障和國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合.由于資金挪用、管理不嚴(yán)等問(wèn)題，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展停滯不前，另外農(nóng)村合作醫(yī)療還在初級(jí)階段，現(xiàn)有的社會(huì)保障沒有發(fā)揮預(yù)期的效果.從農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，由于它的生產(chǎn)方式?jīng)]有從根本上轉(zhuǎn)變，從而決定了以家庭保障為基礎(chǔ)的模式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變.
1.2城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平發(fā)展不均衡
從保障項(xiàng)目來(lái)看，城鎮(zhèn)建立了以養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)等一系列社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，同時(shí)還發(fā)展了社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置.相比之下，農(nóng)村的項(xiàng)目種類就顯得十分匱乏.在農(nóng)村，只在有條件的地區(qū)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)，而在個(gè)別地區(qū)開展的醫(yī)療及生育保險(xiǎn)更因?yàn)槿鄙儋Y金而起不到應(yīng)有的作用.在農(nóng)村社會(huì)保障中，失業(yè)和工傷保險(xiǎn)更是處于空白階段.從社會(huì)保障基金的量來(lái)看，這種城鄉(xiāng)差距也是非常巨大的.以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2006年的城鎮(zhèn)居民人均年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付待遇已經(jīng)達(dá)到10325元，而農(nóng)村僅為695元，城鎮(zhèn)居民的待遇水平約為農(nóng)村的15倍.從一些數(shù)據(jù)中可以看出，國(guó)家雖然對(duì)城鎮(zhèn)及農(nóng)村的社會(huì)保障發(fā)展都有所投入，可是保障基金投入的比例明顯傾斜于城鎮(zhèn)的發(fā)展.從籌集資金的方式來(lái)看，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)資金由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方承擔(dān)，國(guó)家投入比例最高；農(nóng)民則主要由自己繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，可見國(guó)家資金投入水平的差異.
1.3城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋面的差距
城鎮(zhèn)社會(huì)保障隨著國(guó)家的整改，覆蓋范圍越來(lái)越大.與這個(gè)情況形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，資金缺乏、覆蓋范圍小、覆蓋率較低的問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái).根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年，參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)已達(dá)到28652萬(wàn)人；全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)28296萬(wàn)人（其中職工21041萬(wàn)人，退休人員7255萬(wàn)人）；失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到了17043萬(wàn)人①.但是農(nóng)村的覆蓋率還很低，一些數(shù)據(jù)顯示在非貧困家庭中還不達(dá)50%，在貧困家庭的參保率不及25%.有調(diào)查結(jié)果顯示，目前農(nóng)民工的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)比例還不到五分之一，由此可明顯地觀察到城鄉(xiāng)覆蓋面的差距.1.4城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制的分割格局在1998年之前，根據(jù)社會(huì)保障的項(xiàng)目在勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政等多個(gè)部門下進(jìn)行管理，管理內(nèi)容經(jīng)常交叉重疊，出現(xiàn)了比城鄉(xiāng)二元化更為復(fù)雜的多元化管理模式.1998年3月，隨著勞動(dòng)和社會(huì)保障部的成立，這種多元化管理的局面正式結(jié)束，步入了統(tǒng)一管理的新局面.在政府文件中規(guī)定，農(nóng)村保障體系應(yīng)該同城鎮(zhèn)一樣實(shí)施統(tǒng)一化管理，但是多年來(lái)農(nóng)村仍沿用以前的管理體制，大多數(shù)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目及社會(huì)福利、社會(huì)救助等由當(dāng)?shù)卣懊裾块T管理相應(yīng)事務(wù)，合作醫(yī)療由地方衛(wèi)生部門進(jìn)行管理.農(nóng)村管理體系的多元化并沒有因?yàn)楸Ｕ喜康某闪⒍Y(jié)束,目前的管理格局仍然分割為城鄉(xiāng)兩部分，并未統(tǒng)一.
2城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌應(yīng)遵循的原則
要推進(jìn)社會(huì)保障體制的改革，早日完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，還應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：
2.1統(tǒng)籌兼顧原則
社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化不僅關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，更關(guān)系到社會(huì)發(fā)展，因此在體制改革時(shí)應(yīng)遵循統(tǒng)籌兼顧的原則.一方面考慮到社會(huì)保障制度與相關(guān)社會(huì)政策應(yīng)該在時(shí)間上具有連續(xù)性、在地區(qū)上具有平衡性，還要考慮到政策執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)性等等.另一方面，要注意到城鄉(xiāng)之間的差距和地區(qū)之間的異化，有重點(diǎn)的進(jìn)行統(tǒng)籌，以實(shí)現(xiàn)總體平衡發(fā)展，保障水平穩(wěn)步提升.
2.2與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，還要依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度.我國(guó)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平存在很大差異，因此必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)，而不能采取全國(guó)均等化的政策.在改革第一階段要實(shí)行“低水平，廣覆蓋”的政策.第二階段就應(yīng)該達(dá)到范圍上的全面覆蓋和水平上的小康水平.由于我國(guó)目前的國(guó)情是地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平有較大的差異，因此允許符合地區(qū)差異的社會(huì)保障水平.
2.3循序漸進(jìn)原則
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障不僅涉及面廣、政策性強(qiáng)，還因?yàn)榈貐^(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展的差異等原因，成為一項(xiàng)任務(wù)艱巨并且任重道遠(yuǎn)的工作.因此在改革過(guò)程中不能急于求成，必須積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地進(jìn)行.對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平落后的地區(qū)，需要正視地方差距，逐步向城市平均水平靠近，在循序漸進(jìn)中不斷完善，走上規(guī)范化、法制化的軌道.
2.4可持續(xù)發(fā)展原則
社會(huì)保障作為一項(xiàng)長(zhǎng)期為居民提供保障的社會(huì)政策，具有剛性發(fā)展的特點(diǎn)，這就意味著社會(huì)保障水平只能提高而不能降低.因此我們應(yīng)該考慮到制度的長(zhǎng)期發(fā)展，在確定保障水平的同時(shí)考慮到政府的承受能力，做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)，保證社會(huì)保障制度的發(fā)展不僅能夠發(fā)揮其原本的功能，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.
3社會(huì)保障體制城鄉(xiāng)差異化的消除途徑
3.1調(diào)整完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制
改革城市社會(huì)保障體制，重點(diǎn)就在于項(xiàng)目的優(yōu)化和水平調(diào)整.對(duì)城市社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利項(xiàng)目中交叉重疊的部分進(jìn)行整合優(yōu)化，減少因?yàn)轫?xiàng)目重復(fù)造成的資源浪費(fèi)，規(guī)范社會(huì)保障項(xiàng)目種類.在保障水平方面，社會(huì)保障水平超出或者滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是不合理的，因此要控制其合理的增長(zhǎng)速度.相比之下，農(nóng)村改革的重點(diǎn)是要提高保障水平，加快業(yè)務(wù)增長(zhǎng)和全面發(fā)展農(nóng)村的最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn).對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困的農(nóng)村地區(qū)，加大政府的投入，逐步提高保障水平，慢慢向城市保障水平靠攏；而對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，則可以穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)保障水平接軌.而完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵在于資金的投入.我國(guó)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付的力度，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜，是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系早日完善的關(guān)鍵.
3.2實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制
勞動(dòng)與社會(huì)保障部成立之后，開始對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障實(shí)行集中統(tǒng)一的管理模式.但是農(nóng)村的保障體系卻沒能如政策規(guī)定一樣，仍處在多頭管理的模式之中.這種部門分散、管理失衡的模式成為阻礙農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的因素，由此可見建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制的必要性.在統(tǒng)一的管理的同時(shí)，還應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu).具體社會(huì)保障項(xiàng)目的辦理則由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，在社保部門管理時(shí)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督.這三個(gè)層次的機(jī)構(gòu)相互制衡，各級(jí)政府則實(shí)行宏觀調(diào)控的作用，以確保社�；鸬陌踩�(jīng)辦、監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的統(tǒng)一管理體系，不僅提高了管理的效率，保證了社�；鸬陌踩彩垢魃鐣�(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目能夠順利實(shí)施.
3.3通過(guò)法律手段保證城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌的進(jìn)行
將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的政策通過(guò)法律法規(guī)的形式來(lái)表現(xiàn)，成為完善這一制度的必要保證.相對(duì)城市居民較強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)，農(nóng)村居民由于自身維權(quán)意識(shí)薄弱，在法律上也處在弱者的地位.因此通過(guò)法律的形式來(lái)規(guī)定城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，對(duì)于弱勢(shì)群體的農(nóng)民而言就更具現(xiàn)實(shí)意義.首先，我國(guó)應(yīng)迅速建立一部有關(guān)社會(huì)保障的綜合性法律，以明確保障體制應(yīng)該遵循的宗旨、目標(biāo)和管理辦法等內(nèi)容，提高制度的法律效力.其次要根據(jù)地方社會(huì)保障發(fā)展特點(diǎn)制定相應(yīng)的地方性法律法規(guī).建立完善的社會(huì)保障法律基本法和法規(guī)，是一個(gè)健全的社會(huì)保障體系發(fā)展必需的法律基礎(chǔ)和途徑.
3.4政府要加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民的參保意識(shí)
農(nóng)民以前的自我保障意識(shí)和思想的狹隘成為目前參保率不高的原因之一，因此政府必須要加強(qiáng)宣傳教育，普及社會(huì)保障知識(shí)，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視和村里領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳作用，不斷提高農(nóng)民參加社會(huì)保障的積極性.再者，印發(fā)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇方面以及醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍流程方面的宣傳冊(cè)，讓村民了解參保的好處和國(guó)家的社會(huì)保障政策，畢竟農(nóng)民自身有了參保積極性，國(guó)家后續(xù)的投入才是有意義的.
4結(jié)論
從社會(huì)保障的發(fā)展歷程來(lái)看，社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)二元化的產(chǎn)生與我國(guó)當(dāng)時(shí)獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)有著密切的聯(lián)系.在選擇以工業(yè)化為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上又不斷地增強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的差距.面對(duì)日益加大的城鄉(xiāng)差距時(shí)，進(jìn)行體制改革成為我國(guó)發(fā)展的必然選擇.但是我們必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)是一個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、人口眾多特別是農(nóng)民比例很大的發(fā)展中國(guó)家，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的.因此在進(jìn)行改革的過(guò)程中，既要循序漸進(jìn)，又要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，符合可持續(xù)發(fā)展的方針戰(zhàn)略.從“低水平廣覆蓋”的目標(biāo)開始，逐漸實(shí)現(xiàn)全面的社會(huì)保障；在提高農(nóng)村社會(huì)保障水平之后，再進(jìn)行與城市社會(huì)保障的并軌.
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