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新時(shí)期金融監(jiān)管的價(jià)值與借鑒論文
由于我國金融監(jiān)管的相關(guān)法律中把防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)作為其目標(biāo)，因此，安全和效率成為了金融監(jiān)管的法價(jià)值追求，這一法價(jià)值定位，具有法律價(jià)值的共性，也是為理論學(xué)界所通認(rèn)。
一、金融監(jiān)管中的法價(jià)值追求
在金融體系結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方面，我國選擇了銀行主導(dǎo)型，這為我國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是也導(dǎo)致了多年全局性的資源浪費(fèi)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。銀行大量不良貸款的積累就是金融風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)，金融監(jiān)管的必要性越來越緊迫。
一般認(rèn)為，金融監(jiān)管是伴隨著銀行危機(jī)的局部和整體爆發(fā)而產(chǎn)生的一種以保證金融體系的穩(wěn)定、安全及確保存款人利益的制度安排，它是在金融市場(chǎng)失靈(如脆弱性、外部性、不對(duì)稱信息及壟斷等)的情況下而由政府或社會(huì)提供的糾正市場(chǎng)失靈的金融管理制度。金融監(jiān)管的一般目標(biāo)有兩個(gè)：一是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定與安全；二是保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和金融效率的提高，保障中國金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行和貨幣政策的有效實(shí)施。這也決定了金融監(jiān)管的兩個(gè)法價(jià)值追求：安全與效率。
(一)金融監(jiān)管的法價(jià)值追求之一：安全
一般認(rèn)為，金融監(jiān)管是伴隨著銀行危機(jī)的局部和整體爆發(fā)而產(chǎn)生的一種以保證金融體系的穩(wěn)定、安全及確保存款人利益的制度安排。金融業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)部門相比，有其自身的特殊性。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融市場(chǎng)有著比其他市場(chǎng)更高的風(fēng)險(xiǎn)性。首先，金融市場(chǎng)的參與者成分復(fù)雜。為了維護(hù)公平、公正、公開、健康的市場(chǎng)秩序，使金融市場(chǎng)在規(guī)范的軌道上運(yùn)行，要防止可能出現(xiàn)的欺詐、壟斷和不合程序的內(nèi)幕交易，保護(hù)投資者合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)，排除、抵御市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，金融業(yè)(尤其是銀行)是高負(fù)債行業(yè)。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過程中面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，其中任何一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成敗產(chǎn)生重大影響，但是金融機(jī)構(gòu)為了追逐高額利潤(rùn)，往往盲目擴(kuò)張資產(chǎn)導(dǎo)致資產(chǎn)狀況惡化。再次，金融風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的傳染性，是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)非常高的行業(yè)。一家銀行或幾家銀行出現(xiàn)危機(jī)會(huì)迅速波及其他銀行形成整個(gè)金融業(yè)的危機(jī)，并危及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。正是由于金融市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性，金融監(jiān)管就顯得格外重要，同時(shí)也決定了金融監(jiān)管所追求的價(jià)值之一是金融安全。
(二)金融監(jiān)管的法價(jià)值追求之一：效率
金融市場(chǎng)作為市場(chǎng)機(jī)制，帶有一定的自發(fā)性和盲目性，能否具有較高的效率，需要進(jìn)行監(jiān)督和管理及必要的引導(dǎo)、干預(yù)和調(diào)控。金融監(jiān)管正是在金融市場(chǎng)失靈(如脆弱性、外部性、不對(duì)稱信息及壟斷等)的情況下而由政府或社會(huì)提供的試圖以一種有效的方式糾正市場(chǎng)失靈的金融管理制度。金融市場(chǎng)失靈主要是指金融市場(chǎng)對(duì)資源配置的無效率，主要針對(duì)金融市場(chǎng)配置資源所導(dǎo)致的壟斷或者寡頭壟斷，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)及外部性等問題。關(guān)于完全信息和對(duì)稱信息的假設(shè)，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中是不能成立的，正是這一原因形成了引發(fā)金融危機(jī)的重要因素——金融機(jī)構(gòu)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，造成金融監(jiān)管的低效率和社會(huì)福利的損失。
道德風(fēng)險(xiǎn)是由于制度性或其他的變化所引發(fā)的金融部門行為變化，及由此產(chǎn)生的有害作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，存款人(個(gè)人或集體)必然會(huì)評(píng)價(jià)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的安全性。但在受監(jiān)管的金融體系中，個(gè)人和企業(yè)通常認(rèn)為政府會(huì)確保金融機(jī)構(gòu)安全，或至少在發(fā)生違約時(shí)償還存款，因而在存款時(shí)并不考慮銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。為了解決對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督問題，只能由沒有私利的政府來提供金融監(jiān)管這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，提高金融效率，克服信息非對(duì)稱條件下的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。研究表明，金融監(jiān)管的目標(biāo)是金融體系的社會(huì)福利最大化。由此，金融監(jiān)管所追求的恰恰是金融穩(wěn)定基礎(chǔ)上的金融效率。
二、金融監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持安全與效率并重
安全與效率是法價(jià)值內(nèi)的一對(duì)矛盾。在金融監(jiān)管中，如何處理金融效率與金融安全的關(guān)系，金融監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)究竟應(yīng)當(dāng)以效率為本位，還是立足于安全的保障，是當(dāng)下中國金融監(jiān)管制度變革必須解決的首要問題。
首先，金融監(jiān)管應(yīng)立足于金融效率。金融市場(chǎng)效率是資金在融通市場(chǎng)上所表現(xiàn)出來的有效性，注重金融資源配置的最優(yōu)化，這種最優(yōu)化在通常情況下表現(xiàn)為創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。金融市場(chǎng)效率的高低對(duì)市場(chǎng)收益和風(fēng)險(xiǎn)的影響很大。在高效率的金融市場(chǎng)上，投資者通過自己的效率組合減少其“個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)”，市場(chǎng)通過高效運(yùn)作減少其“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”，以使收益穩(wěn)定在較高水平上。在低效率的金融市場(chǎng)上，市場(chǎng)剔除系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱，易受外來因素的沖擊，投資者也因找不到或不能及時(shí)找到效率組合而缺乏抵御個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)的能力，致使收益與風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)很大。金融市場(chǎng)剔除風(fēng)險(xiǎn)能力的高低就成為市場(chǎng)效率的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。
其次，金融監(jiān)管應(yīng)兼顧金融安全。金融安全首要追求的是金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。穩(wěn)定的金融環(huán)境使微觀主體的成本和收益可以準(zhǔn)確分析和預(yù)測(cè)；各交易主體，可以準(zhǔn)確評(píng)估交易風(fēng)險(xiǎn)和收益。安全與穩(wěn)定并不是一個(gè)靜態(tài)的概念，不排斥效率與競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，有序競(jìng)爭(zhēng)和不斷提高的效率可以增強(qiáng)銀行業(yè)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。為此，監(jiān)管者應(yīng)致力于為銀行業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，制止各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，確保市場(chǎng)主體平等的法律地位和市場(chǎng)機(jī)會(huì)。金融安全正是為提高效率提供一個(gè)良好的環(huán)境。因而，追求效率與效益的同時(shí)必須要兼顧金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。
三、金融監(jiān)管法價(jià)值追求的現(xiàn)實(shí)歸依
人對(duì)法的價(jià)值追求，即人通過法這種中介手段所要追求的理想和愿望。就法律的價(jià)值而言，是指作為客體的法律對(duì)于主體的人的有效性和積極性。法的價(jià)值的主體是人，是指具有社會(huì)性的社會(huì)人的總稱。法的價(jià)值的客體就是法本身，這個(gè)法是指廣義的法，即法律規(guī)范和法律事實(shí)的總稱，它包括法的制度、法的運(yùn)行事實(shí)和以觀念形態(tài)存在的法。依此傳統(tǒng)觀點(diǎn)，金融監(jiān)管法的價(jià)值，就是金融監(jiān)管法作為一種社會(huì)規(guī)范對(duì)人類社會(huì)的滿足和有用性。因此，我們應(yīng)盡量從客觀出發(fā)，以達(dá)到主觀上美好的理想追求，給主觀以現(xiàn)實(shí)的依托，使二者能在最大程度和范圍內(nèi)統(tǒng)一起來。要實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的法價(jià)值追求就應(yīng)當(dāng)在金融監(jiān)管的實(shí)務(wù)中找到其現(xiàn)實(shí)依托，以使法的價(jià)值追求與法的本身價(jià)值統(tǒng)一。
長(zhǎng)期以來，國內(nèi)銀行監(jiān)管往往立足于運(yùn)用法律、政策的力量，通過采取直接的行政性控制手段，從外部規(guī)定整齊劃一的監(jiān)管措施來實(shí)施嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制，應(yīng)當(dāng)說這對(duì)我國銀行業(yè)的穩(wěn)定起了重要的作用，但這種穩(wěn)定是短期的和相對(duì)的，缺乏可持續(xù)性。因?yàn)樗粌H束縛了銀行的自主性。而且大大損害了銀行的創(chuàng)造性和競(jìng)爭(zhēng)力，其結(jié)果往往是“風(fēng)險(xiǎn)防范力度加大了，但金融效率降低了”。我國的金融監(jiān)管正處于轉(zhuǎn)型和開放時(shí)期，安全與效率協(xié)調(diào)并重理念已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同。為此，我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)要切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，調(diào)整過去那種只注重風(fēng)險(xiǎn)防范而忽視效率的做法，使兩者有機(jī)結(jié)合、相輔相成。具體講應(yīng)做好以下幾方面的工作。
1．在監(jiān)管目標(biāo)上，要以效率的提高為著眼點(diǎn)，堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)發(fā)展相兼顧。只有提高了效率，得到了發(fā)展，才能談得上防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，也才有金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
2．建立和完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度。目前我國關(guān)于內(nèi)部控制制度方面的相關(guān)法律規(guī)定過于原則，對(duì)于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善也未予重視，勢(shì)必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。此外，我國盡管組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其地位和作用尚未予以充分關(guān)注。我國應(yīng)根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)規(guī)則、對(duì)資產(chǎn)和投資等方面來構(gòu)建。
3．要規(guī)范信息披露制度。金融安全與金融效率事實(shí)上是會(huì)受制于信息效率這一要素的。一方面，監(jiān)管系統(tǒng)信息能力的不足，造成金融秩序的混亂，難以保障金融安全；另一方面，在金融監(jiān)管信息不足的情況下即使加強(qiáng)了金融監(jiān)管當(dāng)局的控制能力，有利于維持金融秩序，金融效率仍然是低下的。因此，信息披露是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。我國金融監(jiān)管當(dāng)局尚未制定一套適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)的信息披露規(guī)定。應(yīng)盡快建立一套既能體現(xiàn)巴塞爾要求精神又符合我國實(shí)際的披露指引。披露指引應(yīng)特別注意加強(qiáng)對(duì)資本充足率、資本結(jié)構(gòu)、貸款質(zhì)量、盈利能力和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)等方面的披露。并以法律的形式進(jìn)一步明確規(guī)定有關(guān)金融活動(dòng)信息披露的義務(wù)人、信息披露的內(nèi)容和形式、信息披露的原則和標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)特別注意操作風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等的披露，提高風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)水平。
4．建立存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)行機(jī)理是由參與保險(xiǎn)的各金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管當(dāng)局交納一定數(shù)量的資金，當(dāng)銀行失敗或擠兌現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，這批資金即被用于償付存款。根據(jù)傳統(tǒng)理論，傳染性不是特例，它在任何沒有存款保險(xiǎn)或獨(dú)立央行的銀行體系中都可能發(fā)生。為了避免發(fā)生銀行危機(jī)，當(dāng)局必須對(duì)每一銀行倒閉提供保護(hù)，或通過向存款人提供廣泛的保險(xiǎn)來避免危機(jī)在銀行體系中擴(kuò)散，否則個(gè)別銀行的倒閉將最終導(dǎo)致整個(gè)貨幣和信用體系的崩潰。
因此，應(yīng)加快建立存款保險(xiǎn)制度，設(shè)立功能完善、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)作有效的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)金融企業(yè)、存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人合法權(quán)益。存款保險(xiǎn)制度要覆蓋所有存款類金融企業(yè)。
5．完善金融市場(chǎng)的退出監(jiān)管制度。金融穩(wěn)定是各國監(jiān)管的目標(biāo)之一，但它不應(yīng)該成為監(jiān)管當(dāng)局的最終目標(biāo)，金融監(jiān)管的最終目標(biāo)應(yīng)該是在金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，追求金融效率的提高，金融穩(wěn)定是一個(gè)全局性的概念，金融穩(wěn)定并不意味著沒有金融機(jī)構(gòu)倒閉，個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的退出可能是金融效率和競(jìng)爭(zhēng)共同作用的結(jié)果，反過來金融個(gè)體的市場(chǎng)退出，從本質(zhì)上也提高了金融市場(chǎng)的資金配置效率。
市場(chǎng)退出是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的最后一種處理方式，市場(chǎng)退出對(duì)整個(gè)金融體系乃至國民經(jīng)濟(jì)都可能產(chǎn)生巨大影響，因此，一個(gè)健全、合理的市場(chǎng)退出機(jī)制，會(huì)最大限度減少金融企業(yè)市場(chǎng)退出對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的破壞作用。不良資產(chǎn)的大量存在，是我國金融企業(yè)市場(chǎng)退出問題的最主要的金融背景。目前中國缺乏市場(chǎng)的退出機(jī)制，對(duì)于出現(xiàn)嚴(yán)重問題的金融機(jī)構(gòu)，要該清算的清算，該破產(chǎn)的破產(chǎn)，不能政府一味買單，應(yīng)使金融風(fēng)險(xiǎn)處于有效的處置體系之下，從而為有效控制風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融安全與效率奠定基礎(chǔ)。加快建立金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，有利于及時(shí)清理金融體系中的不健康肌體，確保金融體系的健康運(yùn)行。
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