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相對(duì)集中行使行政處罰權(quán) 推進(jìn)城市依法管理
相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)通過(guò)法律程序，集中行使城市管理領(lǐng)域幾個(gè)相關(guān)行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的一種行政制度，作為國(guó)務(wù)院推廣的一項(xiàng)試點(diǎn)工作，自1997年5月啟動(dòng)以來(lái)，目前全國(guó)已有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)大中城市和3個(gè)直轄市開(kāi)展了相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的探索性工作。為了加快我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城市化進(jìn)程，建設(shè)現(xiàn)代化城市，我們?nèi)舜蠼M織力量有計(jì)劃、有步驟地就相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作進(jìn)行了調(diào)研，供市委、市政府參考。
一、當(dāng)前我市城市管理現(xiàn)狀
近年來(lái)，在市委高度重視和政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，我市加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了城市管理工作力度，通過(guò)創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市和園林城市、文明城市、生態(tài)示范市等工作，城市面貌發(fā)生了顯著的變化，城市形象得到了整體提升。
1、轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)。在經(jīng)歷了由農(nóng)村集鎮(zhèn)向城市聚變的過(guò)程中，我市確立“以人為本、疏堵結(jié)合、管教并舉”的理念，實(shí)施城市管理的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由單一管理向綜合管理轉(zhuǎn)變；由突擊整治活動(dòng)向長(zhǎng)效管理轉(zhuǎn)變；由依靠行政命令向依法管理轉(zhuǎn)變。同時(shí)確立經(jīng)營(yíng)城市理念，按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)的方向，對(duì)一些養(yǎng)護(hù)維修作業(yè)逐步實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，積極推進(jìn)我市城市管理工作，為城市綜合管理工作打下基礎(chǔ)。
2、改革體制，理順關(guān)系。為了提高城市管理效率，我市抓住機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，成立了城市管理局，明確了其管理方面的職責(zé)和任務(wù)，改變了過(guò)去城市規(guī)劃、建設(shè)、管理一個(gè)部門(mén)的模式，實(shí)現(xiàn)了建管分離，形成了城市新的管理格局，依法管理城市有了良好的開(kāi)端。
3、建章立制，加強(qiáng)管理。在政策措施上研究制訂了《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《城管局行政執(zhí)法工作程序》等10個(gè)制度；在市容管理上建立了“四定”
和“五有”制度：即定區(qū)域、定崗位、定責(zé)任和定考核制度，有人員負(fù)責(zé)、有三包方案、有獎(jiǎng)懲辦法、有工作標(biāo)志和有管理責(zé)任制度；在臨街容貌管理上，規(guī)定了“十要十不要”;在行政執(zhí)法責(zé)任上，制定了責(zé)任追究制度;在檢查監(jiān)督上，實(shí)行日監(jiān)、月評(píng)和季度匯總制度。這些制度的實(shí)施，逐步規(guī)范了城市管理。
4、廣泛宣傳，擴(kuò)大參與。加大了城市管理的宣傳工作，廣泛宣傳“美麗太倉(cāng)是我家，建設(shè)管理靠大家”，并向社會(huì)實(shí)行“三公開(kāi)”即公開(kāi)政務(wù)、執(zhí)法程序和投訴電話，擴(kuò)大市民在城市規(guī)劃、建設(shè)管理上的知情權(quán)、參與權(quán)，積極引導(dǎo)群眾支持現(xiàn)代城市管理。
二、我市城市管理中主要存在的問(wèn)題
隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，人口不斷向城市集聚，城市管理體制、機(jī)制與現(xiàn)代化城市建設(shè)和依法行政的要求存在明顯的差距。總體上，我市城市管理還處于滯后狀態(tài)，存在重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象。諸如車(chē)輛亂停亂闖，廣告亂掛亂貼，違章建筑亂搭亂建的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，車(chē)輛、工地、娛樂(lè)噪聲擾民，河道污染，小攤販、飲食店、大排檔，集市貿(mào)易等占路經(jīng)營(yíng)，公共設(shè)施被隨意毀壞，公共綠地和空地被侵占等等。這些現(xiàn)象，常常是抓一抓，好一陣，稍一放松就回潮，成為困擾我市城市管理的難題，究其原因，主要是“四個(gè)不到位”：
1、城市管理部門(mén)執(zhí)法資格不到位。城市管理涉及公安、規(guī)劃建設(shè)、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、水利、交通等部門(mén)，只有各部門(mén)執(zhí)法到位，才能形成城市管理強(qiáng)大合力。但目前來(lái)看，管理部門(mén)執(zhí)法存在缺位、越位等問(wèn)題，如負(fù)責(zé)城市日常養(yǎng)護(hù)管理的城市管理局，具有執(zhí)法主體資格且有處罰權(quán)的的僅為市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化管理、市政基礎(chǔ)設(shè)施管理三項(xiàng)。2002年，城市綠化管理又劃回規(guī)劃建設(shè)局；城管局查處部分違法建筑的使行政處罰權(quán)工作。要通過(guò)實(shí)施這項(xiàng)工作，把城市經(jīng)營(yíng)好、管理好，為投資者提供良好的投資環(huán)境，營(yíng)造起有利于公民、法人和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織干事業(yè)、促發(fā)展的社會(huì)氛圍，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理和資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造財(cái)富的源泉充分涌流，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好人民群眾的根本利益。
1、要從組織體制上推進(jìn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作。
一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。要把這項(xiàng)工作擺上突出位置，由市成立相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。二是建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)。建議成立市城市管理行政執(zhí)法局，具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，行使城市管理的行政監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)。同時(shí)選優(yōu)配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子。三是提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。行政執(zhí)法人員是城市管理者，體現(xiàn)著城市的文明形象。在組建城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)時(shí)，人員編制可按照城市人口萬(wàn)分之五的比例配備。四是嚴(yán)格隊(duì)伍建設(shè)。要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的思想*和作風(fēng)建設(shè)，教育和引導(dǎo)執(zhí)法人員牢固樹(shù)立責(zé)任意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)、法制意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，保證執(zhí)法隊(duì)伍適應(yīng)不斷變化的新情況，適應(yīng)多方面的工作要求，真正做到依法行政、文明執(zhí)法。
2、要從法制建設(shè)上推進(jìn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作。
一是制定方案辦法。按照上級(jí)規(guī)定，實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通和市政等七個(gè)方面。市政府在抓緊出臺(tái)《城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，要盡快出臺(tái)的《城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)試行辦法》。二是確保職能到位。在實(shí)施過(guò)程中，要注意不能就集中抓集中，更不能“新瓶裝老酒”。執(zhí)法局要行使好相關(guān)集中執(zhí)法權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)法。原執(zhí)法部門(mén)一定要退出相關(guān)執(zhí)法范圍，把行政職能轉(zhuǎn)變到管理和服務(wù)上來(lái)。三是擴(kuò)大執(zhí)法區(qū)域。要堅(jiān)持定點(diǎn)執(zhí)法和流動(dòng)執(zhí)法相結(jié)合，下移執(zhí)法重點(diǎn)，要把“兩區(qū)”、各鎮(zhèn)納入范圍，要把執(zhí)法隊(duì)伍延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四是明確發(fā)展方向。要按照國(guó)務(wù)院和省、市政府的要求，努力做到權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，并朝著管理權(quán)、審批權(quán)同監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離方向發(fā)展。
3、要從方法創(chuàng)新上推進(jìn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作。城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要使城市整治有序，又要使群眾生活方便舒適，還要為經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造必要條件。因此我們需要統(tǒng)籌兼顧，注重方法創(chuàng)新。尤其對(duì)下崗生活困難人員、外來(lái)流動(dòng)人員無(wú)證經(jīng)營(yíng)、占道設(shè)點(diǎn)這些執(zhí)法管理中的難點(diǎn)問(wèn)題，在管理方法上要正確處理“堵”與“疏”的關(guān)系，把著力點(diǎn)放在預(yù)防和服務(wù)上，而不是單純處罰。因此，要認(rèn)真研究“疏堵結(jié)合”的管理方式，設(shè)置具備一定條件的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，加強(qiáng)規(guī)范管理，為困難人群的就業(yè)尋找出路，使城市管理得到廣大群眾的理解和支持。
4、要從監(jiān)督機(jī)制上推進(jìn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作。
一是加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)。要建立健全執(zhí)法監(jiān)督、考核機(jī)制和錯(cuò)案追究機(jī)制等，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索干部“末位淘汰制”和“執(zhí)法人員末位待崗制”，使每個(gè)執(zhí)法人員既有就業(yè)機(jī)會(huì)和工作動(dòng)力，又有危機(jī)和壓力，不斷提高執(zhí)法水平。二是探索外部監(jiān)督辦法。要加大行風(fēng)建設(shè)及行風(fēng)評(píng)議的力度，充分發(fā)揮黨紀(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用；嚴(yán)格實(shí)行罰繳分離、收支分離。同時(shí)對(duì)行政執(zhí)法人員實(shí)施全程監(jiān)督，從根本上保證行政執(zhí)法的嚴(yán)肅、公正。三是建立市民溝通渠道。要堅(jiān)持走專(zhuān)業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的路子。要加大宣傳力度，在電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)紙上開(kāi)辟常年固定的城管專(zhuān)題欄目，將城市管理中群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題分類(lèi)排隊(duì)，實(shí)現(xiàn)思想溝通，化解各種矛盾，提高市民的城管意識(shí)和文
明素質(zhì)，激發(fā)群眾參與城管工作的積極性，把政府的要求變成群眾的自覺(jué)行動(dòng)。5、要從保障措施上推進(jìn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作。
一是經(jīng)費(fèi)保障。執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由市財(cái)政全額預(yù)算，嚴(yán)禁以罰沒(méi)收入返還作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源或補(bǔ)充，真正做到執(zhí)法與利益完全脫鉤。二是安全保障。針對(duì)城市管理行政執(zhí)法中暴力抗法現(xiàn)象的突發(fā)性特點(diǎn)，要解決暴力抗法問(wèn)題，建議加大公安派駐的力度。三是裝備保障。要配備執(zhí)法必須的車(chē)輛及現(xiàn)代化管理設(shè)備，加速城市管理信息化，大力發(fā)展電子政務(wù)，提高城市行政效率。
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