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行政事實(shí)行為法律救濟(jì)的必要性
事實(shí)行為雖不以直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的，但并非等同于事實(shí)行為產(chǎn)生的后果會(huì)不影響相對(duì)人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益、并不牽涉到任何法律責(zé)任問(wèn)題。事實(shí)行為雖然目的并不在于處理公民間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但行政事實(shí)行為也可能會(huì)影響行政相對(duì)方的合法權(quán)益，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益很可能造成事實(shí)上的損害。早在耶律納克提出“單純公權(quán)力行政”概念時(shí)就已指出，事實(shí)行為如果造成不法的后果，此時(shí)仍不免國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任與刑事制裁。由于耶律納克所處的時(shí)代遵循“依法律行政”之思想，行政法對(duì)事實(shí)行為的規(guī)范尚未清晰，只能著眼于其后的國(guó)家賠償或刑事制裁，此外再無(wú)法律救濟(jì)的可能。因?yàn)槭聦?shí)行為非基于一個(gè)行政決定，所以無(wú)法提起行政訴訟。行政法無(wú)法拘束事實(shí)行為，事實(shí)行為便成為“行政法法外之行為”。 任何行政行為都不得與依法行政之理念背道而馳是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求，既然事實(shí)行為是行政行為的一種，自然不能免除，故事實(shí)行為必須服從依法行政的理念，服從法律優(yōu)先、法律保留以及比例原則。事實(shí)上由于行政機(jī)關(guān)多為維護(hù)社會(huì)公益而行為，其所為的行政事實(shí)行為往往對(duì)不特定公民、法人或其它組織的安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等利益產(chǎn)生重大影響。因此當(dāng)行政機(jī)關(guān)為某一事實(shí)行為時(shí)，例如對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布勿食用某種農(nóng)產(chǎn)品的警告消息，行政機(jī)關(guān)必須遵循相關(guān)法律之規(guī)定，特別是關(guān)于行政權(quán)限之規(guī)定。如果此警告由食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)發(fā)出自無(wú)問(wèn)題，但如果由公安或教育機(jī)關(guān)所發(fā)，則顯然逾越權(quán)限，即非合法之警告行為。另外，行政機(jī)關(guān)為某一事實(shí)行為時(shí)，如并未侵犯他人合法權(quán)益，便不需要明確的法律授權(quán)，可由行政機(jī)關(guān)自由決定該如何實(shí)行。因?yàn)閷?shí)行行為，特別是執(zhí)行行政決定的執(zhí)行性行為，本身已獲得法律授權(quán)可以執(zhí)行。如果此警告已經(jīng)涉及侵犯第三者的權(quán)益（例如在行政警告中指明勿購(gòu)買(mǎi)某農(nóng)場(chǎng)出產(chǎn)的產(chǎn)品，或該農(nóng)產(chǎn)品使用某品牌生產(chǎn)的致癌農(nóng)藥），則必須要有法律授權(quán)，方可行為。另外，近年來(lái)頗受行政法學(xué)重視的“行政警告”，指的是行政主體向社會(huì)大眾提供的各種警告或呼吁行為，這種行為大多針對(duì)農(nóng)業(yè)、工商業(yè)產(chǎn)品的安全衛(wèi)生問(wèn)題，或疫情的傳播，行為的危險(xiǎn)性等。此種警告的公布可能會(huì)會(huì)影響公民、法人或其它組織經(jīng)營(yíng)權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，名譽(yù)權(quán)。在公布這種會(huì)影響公民、法人或其它組織經(jīng)營(yíng)權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的警告消息前，行政主體必須要仔細(xì)考量危害公益之行為是否確實(shí)存在，并且是否可以先采取其他補(bǔ)救措施……這屬于行政法比例原則之要求。行政機(jī)關(guān)如若小題大做或者基于疏忽大意錯(cuò)誤判斷所為的警告行為即為不法之行為。然而由于行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性存在，這種警告往往被社會(huì)大眾所接受，其影響力不可小覷，事實(shí)上，這種所謂的軟性規(guī)制手段的影響往往超過(guò)許多具體行政行為帶來(lái)的損害。因此現(xiàn)代法治國(guó)家基于人權(quán)保障的理念應(yīng)當(dāng)為諸如此類(lèi)的行政事實(shí)行為提供必要的權(quán)利救濟(jì)途徑。行政事實(shí)行為救濟(jì)的必要性可從以下幾個(gè)方面理解： �。ㄒ唬┬姓聦�(shí)行為納入法律救濟(jì)軌道體現(xiàn)行政法治的必然選擇 公權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行，違法就要承擔(dān)法律責(zé)任，這是現(xiàn)代行政法治的基本要求。這里的“法”不僅僅包括狹義的法律，也包括其它“實(shí)質(zhì)的法”，例如法的本質(zhì)，法的原則，以及其它的法規(guī)與法理。行政權(quán)由受法律的約束擴(kuò)展到受法的約束，體現(xiàn)的是整個(gè)行政法理之轉(zhuǎn)變，對(duì)公民權(quán)利的保障更加周全。 保障人權(quán)是依法行政的根本價(jià)值取向，行政行為必須維護(hù)公民的切身權(quán)益，凡是行政權(quán)力侵犯到公民權(quán)益，都應(yīng)當(dāng)對(duì)行政主體做不利推論，視作行政機(jī)關(guān)未能依法行使行政權(quán)。為了避免行政的濫權(quán)，保障依法行政的實(shí)現(xiàn)，需要建立行之有效的監(jiān)督保障以及對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)所為行政行為的有效監(jiān)督。首先，嚴(yán)格的行政程序可以從程序上保障對(duì)行政主體的行政行為各個(gè)階段進(jìn)行必要監(jiān)督；再者，落實(shí)行政責(zé)任，從制度上確保行政主體各司其職、各負(fù)其責(zé)，以此監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格貫徹行政法治之要求，杜絕行政濫權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。行政事實(shí)行為作為行政機(jī)關(guān)秩序行政與服務(wù)行政的實(shí)現(xiàn)方式，必須遵守行政法治原則的基本要求。行政機(jī)關(guān)所為的事實(shí)行為可能產(chǎn)生違法之后果，例如不當(dāng)使用警械而傷及無(wú)辜、捕殺野犬而殺及他人家犬、未依行政決定而短少給付金額。由于在現(xiàn)代國(guó)家，行政事實(shí)行為較多表現(xiàn)在“服務(wù)行政”方面，具有較大的靈活性，若法律不主動(dòng)以依法行政之精神來(lái)規(guī)范行政事實(shí)行為，恐怕會(huì)造成行政權(quán)的濫用，引起更多的混亂。因此，為了將行政事實(shí)行為納入依法行政的體系并使其順利運(yùn)行，亟待建立并制定完善的行政程序法，將其納入行政訴訟范圍進(jìn)行事后審查監(jiān)督并輔之以責(zé)任追究制度。如果說(shuō)依法行政對(duì)行政事實(shí)行為的規(guī)制具有事前性，那么訴訟則是在權(quán)益受到侵害后給予公民申請(qǐng)救濟(jì)的機(jī)會(huì)，它是公民權(quán)益保障的最后一道防線。事實(shí)上，由于行政事實(shí)行為經(jīng)常體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的自由裁量，并且也鮮有具體明確的法律規(guī)范作為該類(lèi)行為作出明確約束，通過(guò)行政訴訟的方式對(duì)行政事實(shí)行為進(jìn)行監(jiān)督顯得尤為重要。 �。ǘ┬姓聦�(shí)行為的法律救濟(jì)全面體現(xiàn)信賴(lài)保護(hù)原則 改革開(kāi)放的深入發(fā)展，我國(guó)政府職能發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的行為方式也發(fā)生了很大變化�，F(xiàn)代社會(huì)中服務(wù)行政，給付行政等大量新型行政活動(dòng)大量增加，這些行政活動(dòng)突破原有的行政范疇，形式種類(lèi)繁多又具有靈活性，自主性和大量自由裁量的空間。法律無(wú)法對(duì)所有行為均作出詳盡之規(guī)定，在缺乏明確的法律條文依據(jù)的狀況下為保證行政機(jī)關(guān)積極行政，減少侵權(quán)行為的發(fā)生，現(xiàn)代行政法上創(chuàng)設(shè)了信賴(lài)保護(hù)原則對(duì)此加以規(guī)制。隨著現(xiàn)代法治文明的發(fā)展，信賴(lài)保護(hù)原則在行政法原則體系中越來(lái)越重要，大有成為全法域之基本原則之趨勢(shì)。較之西方國(guó)家，我國(guó)的信賴(lài)保護(hù)原則起步較晚，但發(fā)展勢(shì)頭很快，幾十年的時(shí)間社會(huì)主義民主法治建設(shè)已取得了巨大突破。作為行政法治原則的信賴(lài)保護(hù)，不但有利于行政機(jī)關(guān)誠(chéng)信觀念的樹(shù)立、行政相對(duì)人對(duì)法律的信賴(lài)，更重要的是，有利于減少肆意行政。這一基本原則，有助于解決政府的朝令夕改問(wèn)題，體現(xiàn)了法治國(guó)家的誠(chéng)信意識(shí)，更體現(xiàn)了現(xiàn)代法治公平正義、保障人權(quán)的基本精神。 信賴(lài)保護(hù)原則源自古羅馬法的誠(chéng)信原則，二次世界大戰(zhàn)以后發(fā)展到行政法領(lǐng)域逐漸成為行政法的重要原則。信賴(lài)保護(hù)原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，發(fā)布的信息真實(shí)準(zhǔn)確、政策的制定保持穩(wěn)定，可以為公民行為提供可靠依據(jù)，如若政府的失信行為損害到相對(duì)人的合法權(quán)益，則政府應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。雖然在我國(guó)至今在立法上信賴(lài)保護(hù)原則之明確規(guī)定，但這項(xiàng)肇始于德國(guó)行政法院判例，后經(jīng)日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)為大陸法系行政法之一般原則在我國(guó)也應(yīng)對(duì)行政事實(shí)行為同樣適用。行政事實(shí)行為中有大量屬于服務(wù)行政、給付行政的內(nèi)容，在為這些行為的過(guò)程中，可能會(huì)由于行政主體的失信行為而損害到相對(duì)人的合法權(quán)益。例如行政主體發(fā)布的信息虛假、錯(cuò)誤，行政相對(duì)人基于對(duì)行政主體的信賴(lài)而在此虛假、錯(cuò)誤信息的基礎(chǔ)上為一定行為，就會(huì)導(dǎo)致利益的受損。給因行政主體失信行為受損的行政相對(duì)人相應(yīng)的救濟(jì)并追究失信行政主體的責(zé)任，可以更好的督促行政主體在作出行政實(shí)施行為時(shí)守信，是一種有效的監(jiān)督和救濟(jì)方式。 在為一定行政事實(shí)行為時(shí)，信賴(lài)保護(hù)原則有助于行政主體確立誠(chéng)信意識(shí)，雖然行政事實(shí)行為本身對(duì)行政相對(duì)人來(lái)講并沒(méi)有確定的法律約束力，但信賴(lài)保護(hù)原則的運(yùn)用會(huì)令行政主體受“客觀標(biāo)準(zhǔn)”之約束減少行政主體的“恣意妄為”、濫權(quán)行為的產(chǎn)生。因此，行政法之信賴(lài)保護(hù)原則可以增強(qiáng)行政主體的責(zé)任感，通過(guò)責(zé)任承擔(dān)機(jī)制來(lái)約束具體行政行為，使行政主體在為某一事實(shí)行政行為時(shí)受此原則的拘束，防止行政主體行為的恣意性，防止不守信用行為的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和社會(huì)生活的可預(yù)測(cè)性。 �。ㄈ┬姓聦�(shí)行為法律救濟(jì)的完善是保障公民權(quán)利的需要 公民權(quán)益的保障，就是保護(hù)各種合法權(quán)益，其中也應(yīng)該包括當(dāng)公民受到違法的行政事實(shí)行為侵害時(shí)尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。行政事實(shí)行為貫穿公民政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面，其違法性往往較為明顯，受害人運(yùn)用常識(shí)即可判斷。但在實(shí)踐中，由于很多行政機(jī)關(guān)的法律意識(shí)淡薄，工作不力，導(dǎo)致對(duì)于相對(duì)人確認(rèn)違法的申請(qǐng)互相推諉，甚至置之不理。致使行政相對(duì)人往往多次上訪奔波，申訴無(wú)門(mén)。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)自行確認(rèn)的主動(dòng)性很差，能夠主動(dòng)作出明確答復(fù)的機(jī)關(guān)相當(dāng)少。行政權(quán)的侵害面前，個(gè)人往往無(wú)法自保，行政權(quán)本應(yīng)是公民權(quán)利的最大保護(hù)者，但有時(shí)也會(huì)成為公民權(quán)利的最大侵害者。與此同時(shí)，司法實(shí)踐中很多法院將行政事實(shí)行為的訴訟當(dāng)做民事案件審理。行政實(shí)施救濟(jì)制度的完善，有利于司法救濟(jì)制度的健全，最大限度保障公民權(quán)益，這是中國(guó)法治建設(shè)的必然要求。
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